Kuntien palvelutuotannon menot ja valtionosuuksien määräytymistekijät

Abstract

Kuntien rooli Suomessa muuttui merkittävästi vuoden 2023 alussa, kun sosiaali- ja terveyspalvelut sekä pelastustoimi siirtyivät sote-uudistuksessa hyvinvointialueiden vastuulle. Kuntien valtionosuusjärjestelmään tehtiin sote-uudistuksen yhteydessä vain välttämättömät muutokset. Uudistuksen jälkeen kuntien valtionosuusjärjestelmän kehittämistarpeita on perusteltua arvioida suhteessa kuntien jäljelle jääviin tehtäviin ja toimintaympäristön muutoksiin.

Pääministeri Petteri Orpon hallituksen ohjelman mukaan kuntien rahoituksen ja valtionosuusjärjestelmän kokonaisuus uudistetaan vastaamaan kuntien uutta roolia ja sote-uudistuksen voimaantulon sekä TE-uudistuksen jälkeistä tilannetta. Valtionosuusuudistusta valmistelemaan on asetettu ministeriöiden virkahenkilöistä ja muista asiantuntijoista koostuva valmisteluryhmä, jonka työtä tämä tutkimus tukee. Tutkimus on valtiovarainministeriön tilaama.

Tutkimuksen tarkoituksena on tutkia kuntien palvelutuotannon menoja selittäviä tekijöitä kuntien peruspalvelujen valtionosuusjärjestelmän uudistamista varten. Tutkimuksessa keskitytään kunnille sote-uudistuksen jälkeen jääneiden varhaiskasvatuksen, esi- ja perusopetuksen, kirjastojen, taiteen perusopetuksen ja yleisen kulttuuritoimen tehtävien menoihin. Tavoitteena on tuottaa arviot kunnan väestön ikärakenteen sekä muiden mahdollisten valtionosuuskriteerien yhteydestä tarkasteltujen palveluiden tarjoamisen ja tuottamisen menoihin.

Tutkimuksessa käytetään eri lähteistä koottua aineistoa kuntien toimintamenoista ja niitä mahdollisesti selittävistä ominaisuuksista vuosilta 2018–2022. Kuntien ominaisuuksien yhteyttä toimintamenoihin tutkitaan regressiomallilla, jossa sote-uudistuksen jälkeisiä palveluja vastaavia toimintamenoja selitetään mahdollisilla valtionosuuskriteereillä. Tulokset eivät välttämättä kuvaa kuntien menojen ja valtionosuuskriteerien ominaisuuksien välistä syy-seuraus suhdetta, sillä tutkittavien muuttujien kautta saattaa kanavoitua mallin ulkopuolisten tekijöiden vaikutuksia ja tuloksiin liittyy usein myös merkittävää tilastollista epävarmuutta. Regressioanalyysin tuloksia voidaan kuitenkin pitää hyvänä lähtökohtana nykyisen valtionosuusjärjestelmän uudistamisessa. Kuntien ominaisuuksien ja toimintamenojen tilastollista yhteyttä koskevat tulokset tarjoavat objektiivisen havaintoaineistoon perustuvan vertailukohdan nykyisen valtionosuusjärjestelmän kertoimille, jotka perustuvat vanhentuneisiin selvityksiin sekä asiantuntijoiden ja poliitikkojen näkemyksiin.

Vuonna 2025 voimaan tulevasta TE-palvelujen uudistuksesta johtuvia kuntien menoja ja niitä selittäviä tekijöitä ei tarkastella tässä tutkimuksessa. Tutkimuksessa ei myöskään tehdä laskelmia valtionosuuksien jakautumisessa tapahtuvista muutoksista, jos valtionosuusjärjestelmän kriteereitä ja perushintoja muutettaisiin tutkimuksen tulosten mukaisiksi.