2. JAKSO.

VAALIOIKEUDEN YLEISET EDELLYTYKSET.

1. Kunnallisen vaalioikeuden yleiset edellytykset mkl. 9 ja kkl. 10 §:n mukaan ovat, yleisemmästä erikoisempaan, seuraavat:

1) kunnan jäsenyys;

2) mies tai nainen;

3) Suomen kansalaisuus;

4) ennen vaalivuoden alkua täytetty 21 vuoden ikä; sekä

5) kunnassa viimeksi toimitetussa hengillekirjoituksessa hengillekirjoitetuksi tuleminen.

Ahvenanmaan maakunnassa voimassaolevien maakunnallisten kunnallislakien mukaan (maalaiskuntain kunnallislaki Ahvenanmaan maakunnassa 28/1 1930 ja maakuntalaki kunnallihallinnosta Maarianhaminassa 15/12 1931) on mkl:n ja kkl:n mukaisten yleisten edellytysten lisäksi Ahvenanmaalla voimassa vaatimus,

6) että henkilöllä on täytynyt vähintään viiden vuoden ajan olla laillinen asunto ja kotipaikka jossakin Ahvenanmaan maakuntaan kuuluvassa kunnassa.

Nämä kaikki edellytykset muodostavat yhtenäisen kokonaisuuden. Henkilön tulee täyttää kaikki tässä maiitut edellytykset, jotta hän voisi olla kunnassa vaalioikeutettu, s.o. jotta hänellä voisi olla kunnallinen vaalioikeus.

Se seikka, että kunnallisen vaalioikeuden yleiset edellytykset muodostavat yhtenäisen kokonaisuuden, ei kuitenkaan estä niiden sisällä tehtävää ryhmitystä, joista toiseen kuuluvat niin sanoaksemme vaalioikeuden luonnolliset edellytykset, toiseen taas ne edellytykset, jotka vaihtelevat kunnallisesta itsehallinnosta kulloinkin vallalla olevan käsityksen mukaan. Kunnan jäsenyys, oman maan kansalaisuus ja määräikä, nämä kaikki ovat sellaisia luonnollisia ja yleensä kaikkialla voimassaolevia vaalioikeuden edellytyksiä, että niitä voidaan suorastaan nimittää yleispäteviksi, tietenkin sillä varauksella, mikä tämän sanan käyttämiseen on yleensä aina pakko liittää. Sitä vastoin luonnollinen henkilö ja hengillekirjoitttuna oleminen, vaikka ne niinhyvin sisällöllisesti kuin lainsäädännöllisen yhteydensäkin vuoksi ovat rinnastettavissa edellä mainittujen "yleispätevien" edellytysten kanssa, muodostavat oman "liikkuvan" vaalioikeusedellytysten ryhmän, (1) joka eräässä mielessä lähenee menetysperusteita. (2) Tähän ryhmään kuuluvien edellytysten olemassaololla jonkin maan kunnallislainsäädännössä on aatteellinen merkitys: kunta käsitetään kuntalaisten itsehallintoon rakentuvaksi julkisoikeudelliseksi yhdyskunnaksi, jonka asioiden päättäminen on uskottu kunnan yhteisistä asioista välittömästi intresseeratuille kuntalaisille. Näiden edellytysten olemassaolossa etsii toteutumistaan luontaisoikeudelliselle pohjalle rakentuva kansanvaltainen valtiokäsitys.

Kunnan jäsenyys.

1. Kaupunkilaitoksen alkuaikoina Ruotsi-Suomessa jaettiin kaupunkien asukkaat kahteen ryhmään: porvareihin ja vieraisiin. Näistä olivat ainoastaan edelliset kaupunkikunnan jäseniä; he olivat saaneet "burskapin" kaupungissa ja heidän nimensä oli kirjoitettu kaupungin kirjaan. "Burskapin" saavuttamisen edellytyksenä vaadittiin joko kiinteistön omistaminen kaupungissa taikka tietyn minimiomaisuuden turvaama porvarillisen ammatin harjoittaminen siellä. Ainoastaan kaupungin porvareilla oli oikeus kaupungin yhteisten asioitten päättämiseen.

Ne säännökset, joiden mukaan kaupunkien hallinto ennen vuoden 1843 kunnallisasetusta Ruotsissa ja vuoden 1873 kaupunkien kunnallisasetusta Suomessa oli järjestetty, nimittäin kaupunkien perustamiskirjat ja muut privilegiot, asetukset ja määräykset, päätökset kaupunkien valituksiin, 26/12 1619 annettu, mutta promulgoimaton kaupunkien hallintosääntö ja 23/2 1789 annettu vakuutuskirja valtakunnan provaristolle ja kaupungeille, olivat aikaansaaneet kaupunkien asukkaiden kesken kolmijaon, jonka Suomessa vasta vuoden 1873 kunnallisasetus lakkautti. Kaupunkikunnan täysivaltaisia jäseniä olivat varsinaisen porvariston jäsenet, s.o. kauppiaat, käsityöläiset ja teollisuuden harjoittajat, jotka olivat saaneet "burskapin" kaupungissa. Heillä yksinomaan oli oikeus ottaa osaa kaupunginkokouksiin ja edustuselimien vaaliin. Mutta heidän kannettavanaan oli myöskin pääasiallisesti kaupungin yhteiset menot. Toisen jäsenluokan kaupungissa muodostivat talonomistajat, joilla oli varsinaisen porvariston lisäksi velvollisuus ottaa osaa eräitten yhteisten rasitusten suorittamiseen kuten esim. teitten ja siltojen rakentamisen ja ylläpitoon, katujen hoitoon, majoitukseen, katuvalaistuksen ja palolaitoksen ylläpitoon yms. Mitään osuutta yhteisten asioitten käsittelyyn ei tällä jäsenluokalla ollut. Siten kiinteän omaisuuden omistaminen, jolla aikaisemmin oli ollut suorastaan ratkaiseva vaikutus kaupunkikunnan jäsenyyteen, oli kaupunkien kaupallisen merkityksen kehityttyä jäänyt kokonaan sivulle. Kolmannen ryhmän kaupungin asukkaiden joukossa muodostivat ne muut henkilöt, joilla oli kaupungissa laillinen koti- ja asuinpaikka. He eivät olleet kaupunkikunnan jäseniä, joten varsinaisten kunnallisten menojenkaan suorittamiseen heidän ei tarvinnut ottaa osaa. Kaupunkiseurakunnan jäseninä he sitä vastoin joutuivat olemaan mukana erityisesti köyhäinhoidon ja terveydenhoidon ylläpitämisessä. Heillä oli myöskin äänioikeus ainoastaan kirkonkokouksissa.<3, 4>

Mitä tulee oikeudenhoito- ja hallinto-oloihin nimenomaan Suomessa ennen Ruotsin valtaa, ei niistä ole olemassa yksityiskohtaisia tietoja. Kuitenkin voidaan varmuudella päätellä, että lainkäyttöä samaten kuin hallintoakin hoidettiin käräjillä, heimon, kihlakunnan, pitäjän tai kyläkunnan itsenäisten miesten yhteisissä kokouksissa. (5) Käräjälaitoksen pohjana näyttää olleen veriheimollis-uskonnollisten siteiden muodostama yhteisö. (6)

Kun ruotsalainen valloittaja saapui Suomeen, se tapasi täällä kansan oman, verraten kehittyneelle asteelle ehtineen hallinnon, jonka se jätti aluksi ennalleen, niin että keskiajan lopulla ruotsalainen linnanhallinto rajoittui ainoastaan sotilashallinnon ja veronkannon alalle, muun hallinnon ollessa vanhain paikallisten yhdyskuntain itsehallintoa. (7) Vähitellen paikallisen itsehallinnon tehtäväpiiriä rajoitettiin; siltä otettiin pois lainkäyttö, sen luottamusmiehet tehtiin kuninkaan virkamiehiksi jne. Mutta käräjäkuntien itsehallinto säilytti kuitenkin varsin myöhään runsaasti tehtäviä, (8) vieläpä 1734 vuoden laissakin sellaisia mainitaan. (9)

Kunnallinen itsehallintomme maaseudulla ei kuitenkaan perustu tähän käräjäkunnan itsehallintotoimintaan (10) enempää kuin valtion viranomaisten pitäjänmiesten kanssa pitämiin neuvottelukokouksiin, joista v. 1800 annettiin erityinen ohjekin, vaan kirkolliseen itsehallintoon, jonka alueena on kirkollinen pitäjä. Tämä hallintomuoto on alkanut jo kustaa Vaasan aikana, mutta vasta 1600-luvulla se Suomessa on tullut yleiseksi. V. 1650 annetut papiston privilegiot sisälsivät ohjeita pitäjänkokouksista, joissa seurakunnan kirkkoherran tuli toimia puheenjohtajana ja joissa yhä enemmän alettiin käsitellä myöskin puhtaasti maallisia asioita. Kun vuoden 1723 papiston privilegioissa pitäjänkokouksista annettiin joitakin varsin yleisiä säännöksiä, (11) se sai aikaan huomattavaa elpymistä pitjänkokousten toiminnassa, vieläpä jonkinlaiset vakiintuvat muodotkin kokousten pidossa. Tämän säännöksen ja erinäisten myöhemmin annettujen päätösten varassa olikin maaseudun kunnallinen itsehallinto Suomessa aina vuoden 1865 kunnallisasetukseen saakka.

Osanotto-oikeudesta ja äänivallasta pitäjänkokouksissa ei alkuaan ollut olemassa nimenomaisia säännöksiä eikä yksityiskohtaisia tietoja siitä ole säilynyt. Sen yhtenäisyyden vuoksi, joka oli kirkollisen seurakunnan ja maallisen kunnan välillä, voidaan katsoa, että pitäjänkokouksissa oli äänioikeus kaikilla niillä henkilöillä, joilla oli äänioikeus papinvaaleissa. (12) Papin vaalista taas oli maalla voimassa kesäkuun 5 päivänä 1739 annettu papinvaalia kaupungeissa ja maalla koskeva asetus, jonka yhdeksäs kohta kuuluu seuraavasti: "9) På landet förhålles härmed således, at, efter en öfwer Hemmanen i Socknen upgifwen, och i Lands-*Contoiret*, eller af Häradskrifwaren, *verificerad* längd, som, genom Landshöfdingens försårg, *Consistorio* bör tilställas, Församlingens Ledamöter särskilt upropas, at hwar för sig *votera*, efter Hemmanens öförmedlade storlek, hwarigenom de, som icke äro bofaste, eler hafwa egit bruk och Gårdar, såsom oskadlagde Tårpare, Kålare, Bruksfålk, Smeder, Ryttare, Soldater, Båtsmän och andre, som ei bruka något skattlagd Hemman, så wäl som Herrskapers enskylte betiänte, hwilka af dem hafwa sitt bröd och underhåll, och ingen Fast egendom i Församlingen, uti walet ingen delacktighet hafwa: Börandes Frälseman, och den, som af något Frälse-Hemman ägare är, sielf hafwa stämma och röst för des Frälse-Hemma, när han hafwer något Säteri i Församlingen, eller där bor, men eljest Bonden sielf hafwa frihet, at gifwa sin röst, med de andre Skatte- och Crono-Bönderne. Finnas Bruk, eller Mass-Ugn i Församlingen, då må ägaren däraf äfwen i Prästewalet hafwa sin Röst, och skall hwar Hård och Mass-Ugn häri lika anses med ett helt Hemman, samt twenne Kniphamrar räknas emot en Stång-järns hård. De, som innehafwa Cronones Ladugårdar, eller andre dylike Hemman, och äga allenast nyttiandet däraf, niuta ei större förmån wid *voteringen*, än efter som Hemmantalet är stort til. Där någor, som rättighet äger at *votera*, ei sielf kunde wid walet wara närwarande, den må, om han sielf kan skrifwa, skrifteligen ingifwa sitt *votum*, eller eljet befullmäcktiga någon annan trowärdig i sitt ställe. De närwarande Församlingens Ledamöter måge och särskilt skrifteligen författa och framgifwa deras Röster."

Tammikuun 22 päivänä 1746 annetussa selityksessä edellä olevan asetuksen johdosta määrätään tarkemmin vuokraajan äänioikeus. Merkillepantava kohta siinä on se, että verotalon omistaja, joka ei asunut kunnassa, ei ollut oikeutettu äänestämään, mutta jos hänellä oli kunnassa useampia taloja ja asui kunnassa, hän sai äänstää kaikkien talojensa puolesta "då bör han ock för dem alla wid Prästewal lämna sin röst".

Mitään itsenäistä maalaiskuntaa kirkollisen seurakunnan sivulla ei Suomessa ennen vuoden 1865 mka ollut olemassa. (13) Sen ihmiseen sidotun tarkoituksen vuoksi, joka seurakunnalla on, oli seurakunnan jäsenyys henkilökohtainen, mikä on luonut pohjan maallisen kunnankin alunperin henkilöiden jäsenyyteen perustuvalle luonteelle. (14)

Olemme aikaisemmin jo selostaneet mkl. 3 ja kkl. 3 §:ssä kunnan jäsenyydestä annetun säännöksen aatteellista merkitystä. (15) Tehtäväksemme jää enää tässä yhteydessä esittää näiden lainkohtien materiaalinen sisältö sekä muutamia sitä valaisevia kehityshistoriallisia piirteitä.

2. Kunnan jäsen on ensiksikin jokainen, "jolla kunnassa on taikka tulee olla asunto ja kotipaikka" (mkl. 3 §:n 1 kohta ja kkl. 3 §:n 1 kohta). (16)

Tämä säännös on rakenteeltaan sikäli erikoislaatuinen, että se käsittää, paitsi säännönmukaista olemiseen, tässä siis asumiseen, liittyvää määräystä, myöskin oikeudellista pitämistä ("t u l e e   olla asunto ja kotipaikka") sisältävän säännöksen. Vertauksena voidaan mainita, että esim. OK 10 luvun 1 §:ssä olevassa säännöksessä laillisesta oikeuspaikasta on kysymys oikeudesta, "jonka piirissä haastettavan koti- ja asuinpaikka  o n". Saksalaisessa vaalilainsäädännössä on samoin ainoastaan olemisen sisältävä määräys käytännössä. (17)

Selostettavanamme olevan säännöksen sisällöllinen merkitys supistuu kuitenkin ensi sijassa olemismääräykseen: "jolla kunnassa on asunto ja kotipaikka". Se on yleissäännös, jonka mukaan kunnan jäsenyys on periaatteessa määrättävä, kun taas pitämistä sisältävä osa tässä lainkohdassa on ainoastaan mainittuun yleissäännökseen liittyvä ja sellaisena siis epäitsenäinen ohje taikka selitys, mikä viittaa määrättyyn erikoislainsäädäntöön, jossa olevia henkilön asuntoa ja kotipaikkaa koskevia säännöksiä on noudatettava olemismääräystä sovellettaessa. Tähän päätelmään johtaa erityisesti se asu, missä kunnan jäsenyyttä koskeva lainkohta oli Ruotsin kunnallisuudistusta käsittelevän komitean mietinnössä (Betänkanden 1859), joka mietintö määräävältä osalta on vaikuttanut v. 1865 kunnallisasetukseemme. Mietintöön liittyvän lakiehdotuksen 4 § kuului näet tältä osalta seuraavasti: "Medlem af ett kommunalsamhälle på landet är en hvar, som - - - till föjd af gällande Förordningar, sitt laga bo och hemvist der hafver eller hafva bör." Ja perusteluissa (s. 13) esitetään tästä seuraavaa: "Bestämmandet af sistnämnda förhållande är sålunda icke den kommunala, utan den allmänna lagstiftningsmagten förbehållet. Hvad denna i detta afseende beslutar måste lända kommunen till efterrättelse." Niinkuin tästä huomataan, oli komitean käsitys se, että kunnan jäsenyyttä asuinpaikan perusteella ei olisi määrättävä kunnallislakien mukaan, vaan että siinä suhteessa olisi voimassa erikoislainsäädäntö. Saman käsityksen ilmauksena täytyy pitää mkl. 3 §:n 1 kohdan ja kkl. 3 §:n 1 kohdan säännöstä, jossa olemis- ja pitämismääräykset siis eivät ole rinnakkaisia ja tasa-arvoisia, vaan jälkimmäinen niistä on ohjeena siihen, miten edellinen, saman lainkohdan olemismääräys, on tulkittava. (18)

3. Ne muualla tavattavat säännökset, joihin pitämismääräys tässä viittaa, sisältyvät henkikirjoituksesta voimassaolevaan lainsäädäntöön. Henkikirjoituksesta on voimassa hengeltä maksettavista veroista helmikuun 20 päivänä 1865 annetun asetuksen 12 §, sellaisena kuin se on muutettuna syyskuun 13 päivänä 1892 annetulla asetuksella sekä siihen perustuva henkikirjoituksesta huhtikuun 10 päivänä 1894 annettu asetus. Vuoden 1892 asetuksen mukaan kuuluu henkikirjoitusta koskeva pääsäännös seuraavasti: "Jokainen Suomen kansalainen on vaimonsa, (19) lastensa ja muitten hänen huonekuntaansa oikeastaan kuuluvain henkilöjen kanssa hengille kirjoitettava siinä paikkakunnassa, jossa hänellä on asuntonsa ja kotonsa." Sama säännös sisältyy myöskin vuoden 1894 henkikirjoitusasetukseen. Henkikirjoitus, jonka tarkoituksena on mm. "erästen kansalaisvelvollisuuksien ja oikeuksien perusteena oleminen" (v. 1894 asetuksen 1 §), toimitetaan vuosittain vuoden alussa vallinneen asiaintilan mukaisesti (v. 1894 asetuksen 20 §).

Edellä jäljennetty pääsäännös on vastaavasti sisällöllisesti yhtäpitävä mkl. 3 §:n 1 kohdan ja kkl. 3 §:n 1 kohdan olemismääräyksen kanssa. Se on myöskin vastaavasti yhtäpitävä OK 10 luvun 1 §:n kanssa, sellaisena kuin sanottu lainkohta on muutettuna helmikuun 11 päivänä 1921 annetulla lailla, silloin kun vaimo ja lapset kuuluvat luona asuvina perheen päämiehen huonekuntaan. (20) Jollei siis henkikirjoituksesta olisi voimassa mitään muita kuin tässä selostetut yleissäännökset, olisi edellä mainittu mkl. 3 §:n 1 kohdan ja kkl. 3 §:n 1 kohdan pitämismääräys tarpeeton, koska jokaisella tulisi olla henkikirjoituksenkin mukainen asuinpaikka siellä, missä se tosiasiallisesti on. Mutta henkikirjoitusasetus sisältää eräitä ohjeita tulkinnanalaisia tapauksia varten sekä lisäksi vielä eräitä poikkeussäännöksiä, joiden antamiseen viitattiin jo valtiosäätyjen hyväksymässä vuoden 1892 asetuksenmuutoksen 12 §:n 2 momentissa, jossa keisarille ja suuriruhtinaalle pidätettiin oikeus "lähemmin määrätä sellaisten henkilöjen henkikirjoituspaikka, joiden oikeasta kodosta epäilystä voipi syntyä, sekä niiden, joilla ei ole varsinaista kotoa maassa taikka joilla ei ole täällä asuntoa, kun myös säätää poikkeuksia ylläolvasta säännöstä, milloin ne ovat asianhaarain vaatimia". Juuri näihin henkikirjoituksesta voimassaoleviin tulkinta- ja poikkeussäännöksiin viittaa mkl. 3 §:n 1 kohdan ja kkl. 3 §:n 1 kohdan pitämismääräys "joilla kunnassa tulee olla asunto ja kotipaikka". Se sitoo kunnan jäsenyyden henkikirjoituslainsäädäntöön siten, että kunnan jäsenyyttä määrättäessä on varsinaista pääsääntöä tulkittaessa otettava varteen henkikirjoitusasetuksen säännökset sekä tämän pääsäännön ohella huomioon otettava myöskin niihin kuuluvat tulkinta- ja poikkeussäännökset. Mkl. 3 §:n 1 kohdan ja kkl. 3 §:n 1 kohdan sisältö on silloin se, että asuinpaikkansa perusteella on jokainen sen kunnan jäsen, mikä on hänen  l a i l l i n e n  henkikirjoituspaikkansa. Henkilön laillinen henkikirjoituspaikka on se kunta, missä hän on vuoden alussa asunut, paitsi niissä tapauksissa, joissa hänet on säädetty hengillekirjoitettavaksi muualla. (21)

Vuoden 1894 henkikirjoitusasetus sisältää seuraavat vielä voimassaolevat tulkintasäännökset:

1) Jos henkilö asuu yhdellä paikkakunnalla, mutta toisella paikkakunnalla harjoittaa elinkeinoa, pitää virkaa, jota ei hoida, (22) omistaa kiinteistön, (23) tahi nauttii eläke- tai muita sellaisia etuja, katsotaan hänen asuinpaikkansa oikeaksi henkikirjoituspaikaksi; sekä

2) Jos henkilö satunnaisesti tai semmoisen ohimenevää laatua olevan toimen johdosta, jonka täyttäminen vaatii lyhyempää aikaa, on poissa kotipaikastansa, ei henkikirjoituspaikkaa ole muutettava. (24)

Sama asetus sisältää seuraavat poikkeussäännökset:

1) Suomen kansalainen, joka Suomen valtio- tahi julkisen viran hoitamista varten oleskelee ulkopuolella maan rajojen, on, jollei hän omista kiinteistöä muualla maassa ja siellä ole hengille pantuna, kirjoitettava hengille Helsingin kaupungissa;

2) Köyhäinhoitolainen sekä se, joka vaimoa ja alaikäistä lasta varten nauttii pysyväistä köyhäinhoitoapua, on kirjoitettava hengille siinä kunnassa, jolta apu nautitaan; sekä

3) Ulkomaalla tilapäisesti oleskeleva kirjoitetaan hengille sillä paikkakunnalla, jolla hän oli hengillekirjoitettu ennen ulkomaille matkustamistaan (21 §).

Nämä tulkinta- ja poikkeussäännökset eivät kaipaa yksityiskohtaista selvittelyä muulta kuin köyhäinhoitoapua saavan henkikirjoituspaikan osalta.

4. Köyhäinhoito on kunnallinen asia, jota kunta toimittaa sillä tavoin kuin kuntain järjestys- ja talousasioista yleensä tahi kesäkuun 1 päivänä 1922 annetussa köyhäinhoitolaissa erikseen on säädetty (köyhäinhoitolaki 6 §). Kunta on köyhäinhoidolla velvollinen hankkimaan elatusta ja hoitoa varattomalle, toisen huolenpitoa vailla olevalle alaikäiselle, sekä jokaiselle muullekin, joka ei omista varoistaan tahi työllään taikka toisen huolenpidon kautta tahi muulla tavalla voi saada tarpeenmukaista elatusta ja hoitoa (köyhäinhoitolaki 1 §). Jotta kunnille aiheutuva köyhäinhoitorasitus saataisiin oikeudenmukaisesti jaetuksi kuntien kesken, (25) on köyhäinhoitolakiin sisällytetty erityinen kotipaikkaoikeussäännöstö, joka järjestää henkilön kuuluvaisuuden köyhäinhoitoon nähden johonkin tiettyyn kuntaan ja siten antaa perusteet, joiden mukaan kussakin tapauksessa voidaan ratkaista, mikä kunta on velvollinen varattomalle henkilölle annetusta varsinaisesta köyhäinhoitoavusta lopullisesti vastaamaan. (26) Tämän velvollisuuden toteuttamisessa on *Ståhlberg*in mukaan (27) kaksi puolta: "1. se, että kunta, jossa henkilöllä on kotipaikkaoikeus, on velvollinen ottamaan hänet huostaansa ja pitämään huolta hänen toimeentulostaan; sekä 2. että tuon kunnan tulee lopullisesti suorittaa kustannukset sellaisella henkilölle annetusta varsinaisesta köyhäinhoidosta." (28)

Kotipaikkaoikeutta koskeva pääsäännös sisältyy köyhäinhoitolain 40 §:ään, sellaisena kuin se on muutettuna lailla huhtikuun 7 päivältä 1933. Sanottu pykälä kuuluu seuraavasti:

"Suomen kansalaisella on, jäljempänä mainituin poikkeuksin, köyhäinhoitoon nähden kotipaikkaoikeus siinä kunnassa, jossa hän viimeksi yhden vuoden aikana on ollut hengille kirjoitettuna hänen, hänen vaimonsa tai alaikäisten lastensa sinä vuonna saamatta 1 §:n 1 momentissa tarkoitettua köyhäinhoitoa." (29)

Tästä pääsäännöksestä on - niinkuin siinä on viitattu - erinäisiä poikkeuksia. Ensiksikin köyhäinhoitolain 41 §:n mukaan henkilö säilyttää loppuiäkseen sen kotipaikkaoikeuden, joka hänellä oli täyttäessään 55 vuotta, mihin liittyen saman pykälän 2 momentti sisältää poikkeussäännöksen 55 vuotta täyttäneenä Suomen kansalaiseksi otetun kotipaikkaoikeudesta. (30) Kun niinhyvin 40 kuin 41 §:ssäkin mainituissa tapauksissa henkilön kotipaikkaoikeuden määrää henkilön oma suhde kuntaan, on esillä itsenäinen kotipaikkaoikeus.

Kotipaikkaoikeussäännöstöön kuuluu lisäksi köyhäinhoitolain 42 §:ssä oleva säännös, että vaimolla on ikään katsomatta sama kotipaikkaoikeus kuin hänen miehellään ja että hänellä pysyy, kun avioliitto miehen kuoleman kautta tai muuten purkautuu, se kotipaikkaoikeus, joka hänellä avioliiton aikana viimeksi oli, kunnes hän sen saa toisaalla, sekä 43 §:ssä oleva säännös alaikäisten lasten heidän isänsä taikka äitinsä kotipaikkaoikeuden perusteella määrättävästä kotipaikkaoikeudesta. Kun sekä 42 että 43 §:ssä henkilön kotipaikkaoikeus on riippuvainen toisen henkilön kotipaikkaoikeudesta, on näissä tapauksissa esillä epäitsenäinen kotipaikkaoikeus.

Henkilön köyhäinhoidollinen kotipaikkaoikeus edellä selostettujen säännösten mukaan on joko henkilön omasta taikka määrätyn toisen henkilön hengillekirjoituksesta riippuvainen. Päinvastoin kuin mkl. 3 §:n 1 kohdan ja kkl. 3 §:n 1 kohdan säännöksestä esiintyy köyhäinhoitolain 40 §:ssä, joka on tässä suhteessa määräävä myöskin 41, 42 ja 43 §:ssä mainittuja tapauksia varten, yksinomaan olemissisältöinen määräys ("on ollut hengille kirjoitettuna"), joka osoittaa, että tosiasiallinen henkikirjoitus on ratkaiseva köyhäinhoidollisen kotipaikkaoikeuden suhteen. (31)

Henkilön käyhäinhoidollista kotipaikkaoikeutta koskevain säännösten selostaminen on tässä ollut tarpeellista siksi, että kun vuoden 1894 henkikirjoitusasetuksessa säädetään sellainen poikkeus yleisestä henkikirjoituspaikasta, jonka mukaan köyhäinhoitolainen sekä se, joka vaimoa tai alaikäistä lasta varten on saanut pysyväistä köyhäinhoitoapua, on hengillekirjoitettava siinä kunnassa, jolta apua nautitaan, näyttää sillä ilmeisesti tarkoitetun sitä kuntaa, joka viime kädessä on velvollinen kustantamaan annetun köyhäinhoidon, s.o. sitä kuntaa, missä henkilöllä on köyhäinhoidollinen kotipaikkaoikeus. (32)

Henkikirjoitusasetuksen sanamuoto siitä kunnasta, "jolta apu nautitaan", ei kylläkään tekisi mahdottomaksi sellaista tulkintaa, että näillä sanoilla olisi tarkoitettu sitä kuntaa, joka köyhäinhoitoavun antaa ja jolta köyhäinhoitoavun tarpeeseen joutunut henkilö on oikeutettu apua saamaan. Tämä kunta oli vuoden 1879 vaivaishoitoasetuksen 2 ja 14 §:n mukaan sekä edelleenkin on köyhäinhoitolain 18 §:n mukaan se kunta, jossa apuatarvitseva oleskelee. Jos siis henkikirjoitusasetuksessa vaivaishoitolaisen hengillekirjoituskunnaksi oli tarkoitettu määrätä se kunta, jolta henkilö on oikeutettu apua saamaan, olisi se siis ollut hänen oleskelukuntansa. Tämän tulkinnan puolesta puhuisi, paitsi monia käytännöllisiä asianhaaroja, joista eräisiin jäljempänä kiinnitämme huomiota, erityisesti se seikka, että köyhäinhoidollisen kotipaikkaoikeuden tuominen henkikirjoitusmenettelyyn ulottuu ulkopuolelle sen tarkoituksen, mikä kotipaikkaoikeudella on köyhäinhoitorasituksen jakamisen perusteena. Mutta kun tulkinnan lähtökohdaksi tulee ottaa se, että säännöstä vaivaishoitolaisen henkikirjoituspaikasta on tarkasteltava poikkeussäännöksenä, (33) niin osoittautuu se mahdollisuus, että köyhäinhoidon saajan oleskelukuntaa olisi aina pidettävä hänen henkikirjoituskuntanaan, tähän soveltumattomaksi. (34) Jos näet vaivaishoitolaisen hengillekirjoittamisesta henkikirjoitusasetuksessa annettu säännös tulkittaisiin siten, että sen mukaan köyhäinhoidon saaja olisi hengillekirjoitettava oleskelukunnassaan, olisi tämä säännös asialliselta sisällöltään täysin yhtäpitävä henkikirjoitusta koskevan pääsäännöksen kanssa, joten se menettäisi kokonaan poikkeussäännöksen luonteen, eikä voisi edes olla tulkintasäännöskään. (35)

Mutta vaikkapa hyväksytäänkin se, että henkikirjoitusasetuksessa ei tarkoiteta kunnalla, "jolta apu nautitaan", ja jossa määrätynlaista köyhäinhoitoapua saava sen nojalla on hengillekirjoitettava, sitä kuntaa, joka köyhäinhoitolain 18 §:n nojalla on velvollinen avun antamaan, ei vielä silti olisi suorastaan pakko päätyä *Ståhlberg*in esittämään lopputulokseen, että tämä kunta on se, jossa henkilöllä on köyhäinhoidollinen kotipaikka. Kuntahan voi näet välittömästi antaa köyhäinhoidon tarpeeseen joutuneelle henkilölle apua myöskin sellaisessa tapauksessa, että tämä henkilö asuu toisessa kunnassa. Voitaisiin silloin ajatella, että henkikirjoitusasetuksen poikkeussäännös köyhäinhoidon saajan henkikirjoituspaikasta kohdistuisi ainoastaan sellaisiin henkilöihin, jotka asuvat toisessa kuin siinä kunnassa, jonka toimesta heille apua annetaan. Nämä henkilöt siis olisi kirjoitettava hengille ei siinä kunnassa, jossa he asuvat, vaan siinä kunnassa, jonka toimesta heille apua annetaan. Tällaista toiseen kuntaan annettua apua ei henkikirjoitusasetuksessa kuitenkaan voida tarkoittaa, sillä tuo apu ei ole köyhäinhoitoa köyhäinhoitolain tarkoittamassa mielessä, siitä kun kunta ei voi saada korvausta kunnalta (37) tai valtiolta. (38) Samoin oli asianlaita myös vuoden 1879 vaivaishoitoasetuksen aikana. (39)

Kun olemme tarkastelleet, mitä henkikirjoitusasetuksen säännös siitä kunnasta, "jolta apu nautitaan", on tarkoittanut, olemme joutuneet siis eliminoimaan sekä köyhäinhoidon saajan oleskelukunnan että sen kunnan, joka vastoin köyhäinhoitolain 18 §:n säännöstä antaa apua toisessa kunnassa olevalle henkilölle. Jäljelle jää enää se kunta, joka viime kädessä suorittaa henkilölle annetun köyhäinhoidon, s.o. henkilön köyhäinhoidollinen kotipaikkakunta, kunta, jossa henkilöllä on köyhäinhoidollinen kotipaikkaoikeus. Tämä kunta on henkikirjoitusasetukseen sisältyvässä poikkeussäännöksessä edellytettyjen köyhäinhoidon saajien laillinen henkikirjoituskunta, niinkuin *Ståhlberg* on päätellyt. Useimmassa tapauksessahan köyhäinhoidon saajalla on köyhäinhoidollinen kotipaikkaoikeus siinä kunnassa, missä hän asuu, mutta silloin, kun köyhäinhoidon saaja ei asu siinä kunnassa, joka on hänen köyhäinhoidollinen kotipaikkakuntansa, on hänen laillinen henkikirjoituspaikkansa hänen köyhäinhoidollinen kotipaikkakuntansa eikä hänen asuinkuntansa.

Tulemme kyllä jäljempänä havaitsemaan, että köyhäinhoidon saajan hengillekirjoittamiseen siinä kunnassa, joka on hänen köyhäinhoidollinen kotipaikkansa, liittyy, milloin henkilö ei asu tässä kunnassa, nyttemmin varsin suuria käytännöllisiä vaikeuksia ja hankaluuksia. Se ei kuitenkaan oikeuta tulkitsemaan sellaiseen menettelyyn velvoittavaa säännöstä toisin kuin sen alkuperäinen tarkoitus ilmeisesti on ollut, varsinkin kun otetaan huomioon, että henkikirjoitusasetuksen antamisen aikana ei tällaisia hankaluuksia yleensä esiintynyt. Vuoden 1879 vaivaishoitoasetuksen 14 §:n mukaan kunta oli velvollinen alueellaan oleskelevalle vaivaisavun tarpeeseen joutuneelle henkilölle antamaan apua myöskin siinä tapauksessa, että hänellä oli kotipaikkaoikeus toisessa vaivaishoitoyhdyskunnassa kuin missä hänellä on kotipaikka-oikeus, niin jälkimmäisen yhdyskunnan vaivaishoito-hallitus pyytäköön hänen kotiin lähettämistänsä tahi pitäköön siitä itse tointa. Jos tämä laiminlyödään, vaikka vaivaishoito-hallitus on asian laidasta saanut tarpeenmukaisen tiedon ja nauttinut kylliksi neuvon aikaa voidakseen itse ryhtyä toimenpitoon vaivaisesta, niin vaivaishoito-hallituksella siinä yhdyskunnassa, jossa vaivainen oleskelee, olkoon oikeus joko lähetyttää hänet kotiin taikka antaa hänet kaupungissa Maistraatin tahi Poliisikamarin sekä maalla paikkakunnan kruununnimismiehen haltuun, niiden toimesta kotipaikkaan saatettavaksi. - - - kuitenkin älköön kotiinlähettäminen tapahtuko, jos vaivainen siitä terveyden puolesta kärsisi tahi vaivaishoito vaan on satunnainen." Tämän säännöksen nojalla vaivaishoitoapua saava henkilö siis yleensä joutui ennenpitkää siihen kuntaan, jossa hänellä oli köyhäinhoidollinen kotipaikkaoikeus, ja vaivaishoitolaisen henkikirjoituspaikkaa koskeva poikkeussäännös tuli niin ollen kysymykseen yleensä ainoastaan sellaisissa tapauksissa, joissa varsinaista vaivaisapua saavaa henkilöä ei vielä oltu siirretty hänen kotipaikkakuntaansa. Hänen oikea henkikirjoituspaikkansa oli tällöin hänen köyhäinhoidollinen kotipaikkakuntansa. Lisäksi tulee kiinnittää huomiota siihen, että vaivaishoitohallituksella oli - kuten edellä jo on mainittu - vuoden 1879 vaivaishoitoasetuksen 31 §:n mukaan "isännän-oikeus" tietyssä asemassa oleviin köyhäinhoidon saajiin nähden. Henkikirjoitusasetuksen köyhäinhoidon saajaa koskeva poikkeussäännös liittyy tähän vaivaishoitoasetuksen säännökseen, mikä seikka osaltaan vahvistaa *Ståhlberg*in esittämän käsityksen oikeaksi.

Tulkittuaan henkikirjoitusasetuksen säännöksen vaivaishoitolaisen hengillekirjoittamisesta siinä kunnassa, jolta apu nautitaan, tarkoittavan hengillekirjoittamista hänen köyhäinhoidollisessa kotipaikkakunnasaan, *Ståhlberg* (40) on sitten tehnyt sen johtopäätöksen, että varsinaista köyhäinhoitoapua saavan henkilön henkikirjoituspaikka on aina sama kuin hänen köyhäinhoidollinen kotipaikkansa, "koska se, joka saa köyhäinapua itselleen taikka pysyväistä köyhäinhoitoa vaimollensa tai lapsillensa, on kirjoitettava hengille siinä kunnassa, joka apua antaa". Asianlaita on näin, mikäli ei kiinnitetä huomiota siihen eroon, joka henkikirjoitusasetuksen 2 §:n 4 momentissa tehdään toiselta puolen sen köyhäinhoitoavun välillä, jota henkilö saa itselleen, ja toiselta puolen sen avun välillä, jota hän saa vaimoa ja alaikäistä lasta varten. Sanotun lainkohdan mukaan henkikirjoituspaikkaan vaikuttavan köyhäinhoidon, mikäli henkilö saa sitä itselleen, tulee olla varsinaista köyhäinhoitoa, siis sitä, josta nyt säädetään köyhäinhoitolain 1 §:n 1 momentissa, kun taas vaimolle tai lapsille saadun köyhäinhoitoavun tulee olla paitsi varsinaista, myöskin pysyväistä. Kun köyhäinhoitolaki tuntee pysyväisesti annetun köyhäinhoitoavun 48 §:n 1 momentissa (41) ja 60 §:n 1 momentissa, niin ei näytä mahdolliselta sivuuttaa sitä eroa, mikä näiden eri avustusmuotojen välillä on henkikirjoitusasetuksen 2 §:n 4 momentissa tehty. (42) Sen vuoksi katsomme, että köyhäinhoitoapua saavan henkilön henkikirjoituspaikka henkikirjoitusasetuksen mukaan ja köyhäinhoidollinen kotipaikka köyhäinhoitolain mukaan eivät toisistaan poikkeavien säännösten vuoksi ole aina samat, vaan että sellaisen henkilön henkikirjoituspaikka, joka saa vaimoa tai lapsia varten varsinaista, mutta ei pysyväistä köyhäinhoitoapua, on hänen tosiasiallinen koti- ja asuinpaikkansa, vaikka tämä kunta ei olisikaan hänen köyhäinhoidollinen kotipaikkansa tuon vaimoa tai lapsia varten saadun varsinaisen, ei-pysyväisen köyhäinhoitoavun perusteella.<43, 44>

(1) Tällä jaolla ei ole mitään positiivisoikeudellista merkitystä, mikä tietenkin on ilman muuta selvä, mutta mikä mahdollisten väärinkäsitysten välttämiseksi lienee tarpeellista nimenomaankin sanoa.

(2) Vrt. v. 1908 kunnalliskomitean mietintö s. 5 ja s. 119 ss. - Ahvenanmaan maakunnassa voimassaoleva lisäedellytys, laillinen asunto ja kotipaikka Ahvenanmaan maakunnassa 5 vuoden aikana, ei ole vaalioikeudellisten näkökohtien sanelema.

(3) Tämä pääkohdittainen esitys kaupunkien jäsenyyden kehityksestä perustuu ensi sijassa *Odhner*in (Bidrag till Svenska Stadsförfattningens Historia) ja *Hermanson*in (Inhemsk förvaltningsrätt I s. 315 ss.) esitykseen sekä ruotsalaiseen kunnalliskomitean mietintöön vuodelta 1859 (Betänkanden 1859 s. XXXII ss.). Ks. myös suomalainen komiteanmietintö n:o 15 vuodelta 1923 s. 5 ss.

(4) Vrt. vanhemman saksalaisen oikeuden tekemä erotus "Bürgergemeinden" ja "Einwohnergemeinden" välillä, joista edellinen käsitti kaupungin "Vollbürgerit", s.o. ne, joilla oli kunnassa vaalioikeus ja vaalikelpoisuus, sekä jälkimmäinen ne kaupungin asukkaat, joilla ei ollut vaalioikeutta ja vaalikelpoisuutta, mutta jotka "Vollbürgereiden" kanssa suorittivat kaupungin menot. Ks. mm. *Stier-Somlo*, Handbuch I s. 243; *Schoen*, Das Recht der Kommunalverbände s. 80 ja *Pfeiffer*, Das kommunale Wahlrecht s. 18 ss.

(5) *Forsman, J.*, Suomen lainsäädännön historia s. 25 s.; *Virtanen*, Suomen kulttuurihistoria I s. 355 s.

(6) *Virtanen*, m. t. s. 355.

(7) *Voionmaa*, Suomen kulttuurihistoria I s. 428.

(8) Ks. siitä erit. *Boisman*, Om rättskontrollerna s. 181 ss.; *Reuterskiöld*, Föreläsningar III. 2 s. 7.

(9) Ks. esim. RK 24: 4, 24:6, 26:4 ja 28:2.

(10) *Hermanson*, Inhemsk förvaltningsrätt I s. 260; Komiteanmietintö 1908 s. 98.

(11) Mm. kokousten toimivalta määriteltiin 23 §:ssä seuraavasti: "handlas om Kyrkiones och Prestgårdens byggnad och flera enskylta oeconomiska mål och angelägenheter, som Kyrkoherden eller Församlingen hafva at föredraga, Församlingens tarfvar och bestellningar angående.

(12) Betänkanden 1859 s. V; Komiteanmietintö 1860 s. 29; *Yrjö-Koskinen*, Kansallisia ja yhteiskunnallisia kirjoituksia I s. 210 s.

(13) Vrt. *Hermanson*, m. t. I s. 261; *Talas*, Kotipaikka-oikeus s. 79.

(14) Vrt. *Sundberg*, Svensk kommunalrätt s. 28: "Då församlingen är en kyrklig, d. v. s. en principiellt religiös gemenskap, skulle uppenbarligen det rimligaste vara att för medlemskap av kyrkoförsamlingen kräva medlemskap av svenska kyrkan, varför sålunda å ena sidan endast fysiska personer - - - borde kunna anses såsom församlingsmedlemmar."

(15) Ks. s. 89 ss.

(16) Kun jäljempänä yksityiskohtaisesti tarkastellaan, mikä on tämän säännöksen sisältö, ei "asunto ja kotipaikka" tässä tarvinne tarkempaa yleistä määrittelyä. Viittaamme vain *Wrede*n määritelmään (Finlands gällande civilprocessrätt I s. 133): "den ort, där svaranden enligt rådande naturlig uppfattning bör anses verkligen vara bosatt och vilken i allmänhet tillika utgör medelpunkten såväl för hans verksamhet som för hans ekonomi och familjeliv". Vrt. tähän esim. *Kulisch*, Beiträge zum österreichischen Parlamentsrecht s. 112: "jener Ort, welcher für den Wahlfähigen den Mittelpunkt seines bürgerlichen Lebens bildet". *Montgomery*n mukaan (Handbok i Finlands allmänna privaträtt I s. 338) on asunto ja kotipaikka-käsitteessä erotettava kaksi ero momenttia: tosiasiallinen ja oikeudellinen. Edellisen määrää henkilön ulkonainen suhde paikkakuntaan, jälkimmäisen hänen tahtonsa tai velvollisuutensa siellä harjoittaa niitä oikeuksiaan tai täyttää ne velvollisuutensa, jotka ovat riippuvaisia oikeudellisista tai hallinnollisista piireistä. Samoin *Talas*, m. t. s. 101. Vrt. edelleen *Ekström* s. 382 ss. ja *Castren*, Festskrift för Granfelt s. 224 ss. sekä siinä sivulla 224 mainittu kirjallisuus.

(17) Mm. Preussin kunnallisvaalilaki (9/4 1923) 2 § 1 mom.: "die seit ununterbrochen 6 Monaten ihren Wohnsitz im Gemeindegebiete haben." Vrt. myös *Hatschek*, Parlamentsrecht s. 275 ss.; *v. Leyden* s. 31 s.

(18) Vrt. *Kurten*in lausunto v. 1872 valtiopäivillä porvarissäädyssä. Kun eityksessä kaupungin kunnallishallinnon uudelleenjärjestämisestä oli käytetty muotoa "kunnan jäsen on - - - jolla on laillisesti asuntonsa ja kotopaikkansa kaupungissa", lausui *Kurten*, että siinä voitaisiin suoraan sanoa, että kunnan jäsen on jokainen, joka on hengillekirjoitettu kaupungissa. Borgarestånds Protokoll vid Landtdagen 1872 III s. 1485. Samoin mm. *Pippingsköld* aatelissäädyssä. Finlands Riddarskap och Adel`s Protokoll vid Landtdagen 1872 II s. 215.

(19) Naimiskaaren 14 luvun 2 §:n nojalla sai aviomies vaimonsa edusmiehenä määrätä aviopuolisojen asuinpaikasta (Ks. *Chydenius*, Lärobok i finsk äktenskapsrätt s. 101). Tätä vastasi henkikirjoituksessa noudatettava vaimon hengillekirjoittaminen miehen asuinpaikassa. Vaikka 13/6 1929 annetun avioliittolain 31 §:n ja sanotun lain voimaanpanosta samana päivänä annetun lain 3 §:n 1 momentin mukaan miehen edusmiehyys on lakannut, on henkikirjoitusasetuksen määrätys vaimon hengillekirjoittamisesta samassa paikassa kuin miehensä edelleenkin voimassa. Näin *Castren*, Festskrift för Granfelt s. 209 aliv. 3. Vrt. myös Oikeuskanslerin kertomus 1933 s. 49 s.

(20) Vrt. *Wrede*, Finlands gällande civilprocessrätt I s. 134.

(21) Näin *Ståhlberg*, Maalaiskuntain hallinto s. 79. - Ruotsin lain mukaan tosiasiallinen hengillekirjoituspaikka on kunnan jäsenyydelle määräävä. Ks. *Sundberg*, Svensk kommunalrätt s. 27, Kommunalrätt s. 50; *Hammarskiöld*, Kommunallagarna s. 20; *Hagman* Sveriges kommunallagar s. 66.

Tässä yhteydessä on tarpeellista huomauttaa, että henkilön henkikirjoituspaikkaan enempää kuin hänen jäsenyyteensäkään jossakin kunnassa ei kirkonkirjoilla eikä siviilirekisterillä ole merkitystä. Muuttokirjoista sekä kirkonkirjoista ja muusta vastaavasta rekisteristä annettavata todistuksesta ja eräiden ilmoitusten merkitsemisestä sellaiseen rekisteriin marraskuun 28 päivänä 1930 annetun asetuksen mukaan tulee jokaisen olla sen seurakunnan kirjoissa tai siviilirekisteriin merkitty siinä kunnassa, jonka alueella hän pysyväisesti asuu. Kun ne tulkinta- ja poikkeussäännökset, jotka sisältyvät sanotun asetuksen 7 §:ään, eivät ole samat kuin henkikirjoitusasetuksen vastavat säännökset, voi henkilön laillinen henkikirjoituspaikka ja hänen kirkonkirjoihin tai siviilirekisteriin merkitsemispaikkansa lisäksi olla toisistaan eroavat. Ennen yllämainittua vuoden 1930 asetusta olivat henkikirjoitus- ja kirkonkirjoituspaikka yleensä samat. Ks. *Ståhlberg*, Sisäasiain hallinto s. 33 s. ja Maalaiskuntain hallinto s. 464 s.

Kvl. 4 §:n 3 momentin mukaan tulee henkikirjoittajan lähettää vaalilautakunnalle vaaliluettelon pohjaksi luettelo kaikista kuluvan vuoden henkikirjan mukaan äänestysalueella asuvista henkilöistä, jotka ovat täyttäneet 21 vuotta. Saman pykälän 1 momentin mukaan taas vaalilautakunnan on vaaliluetteloon otettava sen vuoden henkikirjan mukaan kaikki äänestysalueella asuvat kunnan jäsenet, jotka ovat täyttäneet 21 vuotta. Tämä rinnastuskin osoittaa, että tosiasiallinen henkikirjoitus ei vielä tiedä, että henkilöt ovat kunnan jäseniä, vaan vaalilautakunnan tulee se seikka erikseen tutkia.

(22) Sama on asianlaita, vaikka hän hoitaakin virkaa toisella paikkakunnalla kuin missä hän asuu. Ks. *Ståhlberg*, Sisäasiain hallinto s. 49; Lakimies 1908 s. 40 ss. - Toisin *Ekström* s. 384 aliv. 2.

(23) Se seikka, että henkilö, joka omistaa kiinteistön tai harjoittaa elinkeinoa toisessa kunnassa kuin missä hän asuu, tulee henkikirjoitetuksi asuinkunnassaan ja siten asuinpaikkansa perusteella sen kunnan jäseneksi, ei merkitse sitä, etteikö hän olisi myös niiden kuntien jäsen, joissa hän omistaa kiinteistön tai harjoittaa elinkeinoa. Ks. mkl. 3 §:n 2 ja 3 kohta sekä kkl. 3 §:n 2 ja 3 kohta.

(24) Vrt. muuttokirjoista sekä kirkonkirjasta ja muusta vastaavasta rekisteristä annettavasta todistuksesta ja eräiden ilmoitusten merkitsemisestä sellaiseen rekisteriin 28/11 1930 annetun asetuksen 7 §, jonka mukaan tilapäisen ansiotyön, opintojen harjoittamisen tai muun pätevän syyn vuoksi satunnaisesti toisella paikkakunnalla oleskelu, sairaalassa, rangaistus-, työ- tai kasvatuslaitoksessa kotpaikkansa ulkopuolella oleskelu sekä asevelvollisuuden suorittaminen eivät perusta velvollisuutta muuttokirjan ottamiseen. Tässä on lueteltu joukko sellaisia yksityiskohtaisia tapauksia, jotka sisältyvät henkikirjoitusasetuksen yllä olevaan yleisluontoisempaan tulkintasäännökseen.

(25) Hallituksen esitys köyhäinhoitolaiksi vuoden 1921 valtiopäiville s. 7.

(26) *Talas*, m. t. s. 4 ja 10; *Saarialho* s. 148. - Kotipaikkaoikeus ei siis ole mikään yksityisen henkilön subjektiivinen oikeus, sillä se ei anna henkilölle mitään oikeusvaadetta sitä kuntaa vastaan, jossa hänen köyhäinhoidollinen kotipaikkansa on.

(27) Sisäasiain hallinto s. 310.

(28) Samoin *Paasikivi*, Lakimies 1905 s. 131. Toisin *Talas*, m. t. s. 4 ss. ja 10.

Sillä seikalla, että valtio köyhäinhoitolain 49 §:n mukaan siinä mainituissa tapauksissa korvaa kunnalle sen antaman tai maksaman köyhäinhoidon, ei ole merkitystä kunnan velvollisuudelle suorittaa sellaisetkin kustannukset, joissa se erikoissäännöksen perusteella voi saada myöhemmin korvauksen valtiolta.

(29) Alaikäisellä lapsella tarkoitetaan köyhäinhoitolaissa sen 1 §:n 3 momentin mukaan sitä, joka ei ole täyttänyt kuuttatoista vuotta.

(30) Tässä on myöskin otettava huomioon köyhäinhoitolain 73 §:n säännös, jonka mukaan jokainen säilyttää sen kotipaikkaoikeuden, joka hänellä oli köyhäinhoitolain voimaantullessa 1/1 1923, kunnes hän köyhäinhoitolain säännösten mukaan saavuttaa uuden.

(31) Näin mm. *Ståhlberg*, Sisäasiain hallinto s. 312; *Saarialho* s. 157. Vrt. köyhäinhoitokomitean ehdotus vuodelta 1908, jossa kotipaikkaoikeus esitettiin sillä tavoin järjestettäväksi, että jokaisella olisi köyhäinhoidollinen kotipaikka siinä kunnassa, jossa henkilö viimeksi kolmen vuoden aikana on ollut taikka jossa hänen olisi pitänyt olla hengillekirjoitettuna köyhäinhoidon tarpeeseen joutumatta. Ehdotus rakentui näin ollen samoille perusteille, joiden mukaan mkl. 3 §:n 1 kohta ja kkl. 3 §:n 1 kohta on rakennettu. - *Talas*, m. t. s. 105 ss., katsoo, että vuoden 1879 vaivaishoitoasetuksessa kotipaikkaoikeus oli riippuvainen laillisesta henkikirjoituspaikasta, s.o. henkilöillä oli kotipaikkaoikeus siinä kunnassa, missä hänen olisi pitänyt tulla hengillekirjoitetuksi. Tämä käsitys ei ole saanut kannatusta. Ks. mm. *Ståhlberg*, m. t. s. 312 s.; *Saarialho* s. 154 ja KHO mm. 1918 II 330 sekä 1921 II 326.

(32) Näin *Ståhlberg*, m. t. s. 51 ja 316. - Kun *Ekström* s. 384 aliv. 6 sanoo: "Dessa anses bosatta i den kommun, där de åtnjuta understöd", näyttää hänkin tarkoittavan sitä kuntaa, jossa apuasaavan katsotaan asuvan, eikä sitä kuntaa, jossa hän tosiasiallisesti asuu. Vaikka siis apu annettaisiin hänelle sen kunnan toimesta, jossa hän asuu, mutta se joutuisi toisen kunnan suoritettavaksi, katsotaan henkilön laillisen asuinpaikan olevan tässä jälkimmäisssä kunnassa.

(33) Sen todistamiseksi esitämme seuraavaa:

Kuten edellä jo on mainittu, pidätettiin keisarille ja suuriruhtinaalle hengeltä maksettavista veroista helmikuun 20 päivänä 1865 annetun asetuksen muuttamisesta syyskuun 13 päivänä 1892 annetun asetuksen 12 §:n 2 momentissa oikeus antaa henkikirjoituspaikkaa koskevia tulkinta- ja poikkeussäännöksiä, joita sitten otettiinkin vuoden 1894 henkikirjoitusasetukseen. Köyhäinhoitolaisen henkikirjoituspaikkaa koskeva säännös on asetuksessa sellaisessa yhteydessä, että se välittömästi liittyy ulkomailla oleskelevan Suomen kansalaisen henkikirjoituspaikkaa koskevaan poikkeussäännökseen ja on erillään aikaisemmin esitetyistä tulkintasäännöksistä. Lisäksi on pantava merkille, että valtiosäädyt nimenomaisestikin ovat lausuneet, että vaivaishoitolaisen hengillekirjoituspaikkaa koskeva asialliselta sisällöltään vuoden 1894 asetuksen mukainen säännös henkikirjoituksesta 9/12 1878 annetun asetuksen 3 §:ssä on poikkeussäännös, niinkuin luemme säätyjen vastauksessa keisarilliseen esitykseen vuoden 1865 hengeltä maksettavista veroista annetun asetuksen 12 §:n muuttamisesta (Asiakirjat valtiopäiviltä 1891 I V.M. Esit. N:o 2 s. 9 ja Säät. Vast. Esitys N:o 2 s. 4) "Mitä taas poikkeustapauksiin tulee, on jo nyt olemassa säännöksiä, jotka sisältävät poikkeuksia voimassa olevasta hengillekirjoituspaikkaa koskevasta periaatteesta ja jotka muutamia tapauksia varten määräävät missä jonkun henkilön asunto ja oikea koto on katsottava olevaksi, esimerkiksi mitä tulee vakinaisessa sotapalveluksessa oleviin henkilöihin, vaivaisapua nauttiviin sekä semmoisiin Suomen kansalaisiin, jotka passin nojalla oleskelevat ulkomailla" (Säät. Vast. Esitys N:o 2 s. 4).

(34) Tässä yhteydessä ansaitsee kiinnittää huomiota siihen, että Ruotsissa oli 20/7 1861 annetussa henkikirjoitusasetuksessa köyhäinhoidon saajan hengillekirjoittamisesta seuraava säännös:" Fattighjon mantalskrifves eller upptages i mantalslängden inom den församling, däraf detsamma åtnjuter understöd" (3 § 6 mom.). Tämän mukaan siis kaikki, jotka itselleen saivat köyhäinhoitoa, oli hengillekirjoitettava siinä seurakunnassa, jolta apua nautitaan. 6/8 1894 Ruotsissa annetun henkikirjoitusasetuksen 3 §:n 5 momentin vastaava säännös kuului taas seuraavasti: "Den, som för sig, hustru eller minderårigt barn enligt § 1 i kungl. förordningen d. 9 juni 1871 af fattigvårdssamhälle åtnjuter full försörjning, som ej är tillfällig, mantalskrifves inom fattigvårdssamhället motsvarande eller tillhörande distrikt." Muutoksen syynä oli, kuten *Forssell*, Nya mantalsskrifningsförordningen s. 34, lausuu: "Detta moment har nu erhållit ofvanstående förändrade lydelse för att därigenom närmare beteckna de kategorier af fattiga, för hvilka stadgandet i fråga synts böra äga tilllämplighet". On huomattava, että tämä muutos laajensi köyhäinhoidon saajan henkikirjoituspaikkaa koskevan säännöksen soveltuvaisuuden myöskin sellaisiin henkilöihin, jotka vaimoa ja alaikäistä lasta varten saavat köyhäinhoitoa, mutta rajoitti taas kysymykseen tulevan köyhäinhoidon täydeksi huolenpidoksi, joka ei ollut pysyväistä.

Suomessa esiintyy köyhäinhoidon saajan henkikirjoituspaikkaa koskeva säännös ensimmäisen kerran henkikirjoituksesta Suomenmaassa 9/12 1878 annetussa asetuksessa, jonka 3 §:n 3 momentissa on seuraava säännös: "Vaivainen sekä se, joka vaimoa tahi alaikäistä lasta varten nauttii alituista apua, pannaan sen kunnan henkikirjoihin, jola apua nautitaan." Tämä säännös, joka olennaisessa suhteessa poikkeaa Ruotsin silloin voimassaolleesta henkikirjoitusasetuksen vastaavasta säännöksestä, ei sisältynyt sen komitean ehdotukseen, jonka senaatti porvarissäädyn v. 1872 valtiopäivillä tekemän anomuksen johdosta oli 2/2 1875 asettanut laatimaan ehdotusta henkikirjoituksesta, vaan on tullut asetukseen sitä senaatin talousosastossa täydennettäessä. Tällöin voidaan panna merkille, että vaivaishoidosta 17/3 1879 annetussa asetuksessa tavataan säännös, jonka mukaan vaivaishoitohallituksella oli oleva "isännän-oikeus niinhyvin jokaisen ylitse, joka itsellensä saa apua vaivaishoidolta, kuin senkin, jonka vaimo tahi alaikäinen lapsi nauttii täyttä ja alituista huolenpitoa" (31 §). Vuoden 1878 henkikirjoitusasetuksen 3 §:n 3 momentin ja vuoden 1879 vaivaishoitoasetuksen 31 §:n säännöksillä näyttää osittaisesta erilaisuudesta huolimatta olevan keskinäistä yhteyttä.

(35) *Castren*, Festskrift för Granfelt s. 210, myös mainitsee, että köyhäinhoitolainen, sekä se, jonka vaimo tai 16 vuotta nuorempi lapsi saa pysyväistä köyhäinhoitoa, voi asua muussa kuin siinä kunnassa, joka apua antaa ja jossa hänet on laillisesti hengillekirjoitettava, "sillä muutenhan koko säännös olisi tarpeeton".

(36) *Saarialho* s. 108; KHO 1926 II 2451, 1927 II 942.

(37) *Saarialho* s. 108; KHO 1923 I 121.

(38) *Saarialho* s. 108; KHO 1932 II 44.

(39) KHO 1918 I 43.

(40) M. t. s. 51 ja 316.

(41) Ks. *Saarialho* s. 225.

(42) Sama ero oli tehty myöskin vuoden 1879 vaivaishoitoasetuksen 31 §:ssä. Ainoastaan se, joka sai itselleen varsinaista köyhäinhoitoa tai vaimoaan ja lastaan varten täyttä ja alituista huolenpitoa, oli vaivaishoitohallituksen isännänvallan alainen.

(43) On huomattava, että *Ståhlberg*, Sisäasiain hallinto s. 51, tekee eron henkilölle itselleen ja toiselta puolen vaimolle ja alaikäiselle lapselle annetun köyhäinhoidon välillä niiden vaikutuksen suhteen henkikirjoituspaikkaan. "Sen henkikirjoituspaikka, joka niiden vaikutuksen suhteen henkikirjoituspaikkaan. "Sen henkikirjoituspaikka, joka itseään varten saa köyhäinapua, vaikkapa vain satunnaistakin, on siis sidottu, niin kauan kuin köyhäinhoitoa kestää. Mutta vaimolle tai alaikäiselle lapselle annettu köyhäinapu tuottaa saman seuraamuksen ainoastaan jos se on pysyväistä. Tämä on yhteydessä sen tuottaa saman seuraamuksen ainoastaan jos se on pysyväistä. Tämä on yhteydessä sen kanssa, että 1879 vuoden vaivaishoitoasetuksen 31 §:n mukaan johtui köyhäinhoidosta mainituissa tapauksissa vaivaishoitohallituksen isäntävalta, ja että sen alainen ei ilman isännän suostumusta voi saada muuttokirjaakaan toiseen paikkakuntaan. Nykyisessä 1 p:nä kesäk. 1922 annetussa köyhäinhoitolaissa säädetään sen sijaan, että hoidokas, joka on otettu kunnan täyteen huolenpitoon, jonka voidaan otaksua kestävän hänen koko loppuikänsä, ja niinikään alaikäinen, joka köyhäinhoidon kustannuksella saa täyttä ja pysyväistä hoitoa ja kasvatusta poissa vanhempainsa tahi holhoojansa kotoa, on köyhäinhoitolautakunnan holhouksen alaisena, alaikäinen kunnes täyttää kaksikymmentäyksi vuotta taikka menee naimisiin (59, 60 §). Mutta henkikirjoituspaikkaa koskeva säännös on jätetty entiselleen." Tästä huolimatta *Ståhlberg* jatkaa: "Kun henkikirjoituspaikaksi tällöin mainitaan se kunta, jolta apu nautitaan, niin tarkoitetaan sitä kuntaa, jossa avunsaajalla on kotipaikkaoikeus ja jonka sentähden tulee vastata hänen köyhäinhoidostaan." Käsityksemme on, että tämä johtopäätös ei kuitenkaan ole oikea, vaan että henkikirjoitusasetuksen 2 §:n 4 momentin säännös todellakin perustaa eron köyhäinhoidollisen kotipaikkaoikeuden ja henkikirjoituspaikan välille.

(44) Tämän erotuksen käytännöllistä merkitystä valaisemme seuraavalla esimerkillä: A on vuosina 1932 ja 1933 tullut hengillekirjoitetuksi X:n kunnassa. Hän muuttaa vuoden 1933 kuluessa Y:n kuntaan, mutta hänen vaimonsa jää X:n kuntaan, jossa on hän vuoden 1933 loppupuolelta lähtien alkaa saada pysyväisesti varsinaista köyhäinhoitoapua. A on vuonna 1934 hengillekirjoitettava vaimoineen X:n kuntaan, jossa on hänen köyhäinhoidollinen kotipaikkansa. Mutta jos hänen vaimonsa saisi X:n kunnassa vuoden 1934 aikana varsinaista, mutta ei pysyväistä köyhäinhoitoapua, olisi A hengillekirjoitettava vuonna 1934 Y:n kuntaan, vaikkakin A:lla olisi köyhäinhoidollinen kotipaikkaoikeus X:n kunnassa.

Se köyhäinhoidon, joka vaikuttaa miehen köyhäinhoidolliseen kotipaikkaoikeuteen, ei aina tarvitse olla hänen omalle vaimolleen tai omalle lapselleen annettua. Avioliiton ulkopuolella syntyneistä lapsista heinäkuun 27 päivänä 1922 annetun lain 36 §:n mukaan, verrattuna saman lain 35 ja 9 §:ään, on näet sitä elatusapua, minkä kunta on antanut avioliiton ulkopuolella olevalle raskaalle naiselle enintään neljän kuukauden aikana ennen synnytystä ja enintään yhdeksän kuukauden aikana synnytyksen jälkeen tahi avioliiton ulkopuolella syntyneelle lapselle yhdeksän ensimmäiden kuukauden aikana, pidettävä naisen makaajalle annettuna köyhäinhoitona, milloin hänet on saatu selville. Tällainen elatusapu, joka ei ole tullut miehen omalle vaimolle tai lapselle, on näin ollen vaikutuksiltaan sama kuin miehelle itselleen annettu köyhäinhoito ja se estää miehen sen tai niiden kalenterivuosien aikana, jolloin sitä on annettu, saamasta uutta köyhäinhoidollista kotipaikkaoikeutta (ks. *Saarialho* s. 167 s.). Mutta kun tuo elatusapu ei ole luonteeltaan pysyväistä, vaan se rajoittuu niiden vaikutusten osalta, jotka ulottuvat elatusavun luonteeseen makaajalle itselleen annettuna köyhäinhoitoapuna, edeltä käsin määrättyyn enimmäisaikaan, täytynee katsoa, että tuollainen avioliiton ulkopuolella olevalle raskaalle naiselle tai avioliiton ulkopuolella syntyneelle lapselle annettu elatusapu ei vaikuta makaajan henkikirjoituspaikkaan, vaikka se aikaansaa sen, ettei makaaja voi elatusavun vuoksi saada uutta köyhäinhoidollista kotipaikkaoikeutta.

Kun henkikirjoituspaikka ja köyhäinhoidollinen kotipaikka voivat näin ollen olla eri kunnissa, niin joudutaan kysymään, kumpi peruste on kunnan jäsenyyteen nähden ratkaiseva. Mkl. 3 §:n 1 kohdan ja kkl. 3 §:n 1 kohdan mukaan laillinen hengillekirjoituspaikka on määräävä kunnan jäsenyydelle. Siitä johtuen kunnan jäsenyys on ratkaistava henkilön laillisen henkikirjoituspaikan perusteella siinäkin tapauksessa, että se eroaisi hänen köyhäinhoidollisesta kotipaikastaan. (45)

Olemme tällä tavoin saaneet selville, missä tapauksissa henkilön köyhäinhoidollinen kotipaikkaoikeus määrää hänen laillisen henkikirjoituspaikkansa. Huomiota on vielä kiinnitettävä siihen, mitä henkikirjoituspaikkaan vaikuttaa se, että henkilön köyhäinhoidollinen kotipaikkaoikeus on riitainen.

Köyhäinhoitolain 44 §:n mukaan on kunta, joka on antanut saman lain 1 §:n 1 momentin mukaan köyhäinhoitoa henkilölle, jolla on kotipaikkaoikeus toisessa kunnassa, oikeutettu viimeksimainitulta kunnalta saamaan korvauksen köyhäinhoidon kustannuksista. Köyhäinhoitolain 46 §:n mukaan tulee köyhäinhoitolautakunnan, joka haluaa saada toisen kunnan maksamaan korvausta köyhäinhoidosta, tehdä siitä kirjallinen hakemus sen läänin maaherralle, johon se kunta kuuluu, jolta korvausta haetaan. Hakemuksen on lautakunta oikeutettu tekemään joko sen jälkeen kuin sen köyhäinhoitolain 45 §:n mukaan toimittama kirjallinen maksukehoitus ei ole johtanut tulokseen tai suorastaan ilman maksukehoituksen antamista. Maaherran tällaisen hakemuksen johdosta antamaan päätökseen voidaan sitten hakea muutosta köyhäinhoitolain 70 §:n mukaan Korkeimmassa hallinto-oikeudessa. Tällä tavoin saattaa henkilön köyhäinhoidollinen kotipaikkaoikeus joutua pitkäaikaisen hallinto-oikeudellisen lainkäyttömenettelyn alaiseksi. Missä henkilö tulee riidan aikana hengillekirjoittaa? - Henkikirjoitusasetuksen 2 §:n 5 momentissa oleva säännös siitä, että henkilö, jonka oikea henkikirjoituspaikka on oleva säännös siitä, että henkilö, jonka oikea henkikirjoituspaikka on riidan alaisena, on pantava henkikirjoihin siinä paikkakunnassa, jossa hänet oli viimeksi hengillekirjoitettu, ei sovellu tässä esitettyyn tapaukseen, koska se tarkoittaa ainoastaan niitä tapauksia, jolloin henkikirjoituksesta henkikirjoitusasetuksen 24 §:n perusteella tehdyn valituksen johdosta hengillekirjoituspaikka on riitainen. Silloin taas, kun henkilön laillinen henkikirjoituspaikka riippuu riidanalaisena olevasta köyhäinhoidollisesta kotipaikkaoikeudesta, tulee köyhäinhoidon saajan hengillekirjoittamisessa noudattaa henkikirjoitusasetuksen mukaista köyhäinhoidon saajaa koskevaa poikkeussäännöstä, jonka mukaan hänet on hengillekirjoitettava siinä kunnassa, "jolta apu nautitaan". Siihen saakka, kunnes riita henkilön oikeasta köyhäinhoidollisesta kotipaikasta on ratkaistu, on siksi kunnaksi, "jolta apu nautitaan", katsottava se kunta, jonka toimesta köyhäinhoitolain 18 §:n mukaan apu annetaan. Siinä on köyhäinhoidon saaja hengillekirjoitettava. Kun henkilön köyhäinhoidollinen kotipaikkaoikeus on sitten lainvoimaisesti ratkaistu, määräytyy henkilön laillinen henkikirjoituspaikka tämän ratkaisun mukaan. (46)

Ne henkikirjoitusasetuksen säännökset, joita edellä on selostettu, määräävät henkilön laillisen asuinpaikan, s.o. sen kunnan, jossa henkilö on hengillekirjoitettava. Näiden säännösten mukaan määräytyy myöskin henkilön asuinpaikkaan perustuva jäsenyys kunnassa. Asunnon ja kotipaikan perusteella henkilön on sen kunnan jäsen, jossa hänet hengillekirjoituksesta voimassaolevien säännösten mukaan on ollut hengillekirjoitettava. On huomattava, että tosiasiallinen henkikirjoituspaikka, mikäli se eroaa laillisesta henkikirjoituspaikasta, ei kunnan jäsenyyden suhteen ole määräävä, ja niinpä henkilö, joka virheellisesti on kirjoitettu hengille jossakin kunnassa, ei ole sen kunnan jäsen, vaan hän on tosiasiallisesta henkikirjoituksesta huolimatta sen kunnan jäsen, jossa hänen laillinen kotipaikkansa henkikirjoitussäännösten mukaan on, ja jossa hänet siis olisi ollut hengillekirjoitettava. (47)

Laillisella henkikirjoituspaikalla on näin ollen määräävä asema kunnan jäsenyyteen nähden tosiasiallisen henkikirjoituspaikan edellä, mikäli ne eivät ole samat. Mutta kun henkilön laillisen henkikirjoituspaikan eräissä tapauksissa määrää hänen köyhäinhyoidollinen kotipaikkansa ja kun henkilön köyhäinhoidollinen kotipaikkaoikeus taas määrätään tosiasiallisen henkikirjoituksen perusteella, seuraa siitä, että jos henkilö, joka nyttemmin saa varsinaista köyhäinhoitoa, on ollut viimeksi vuoden hengillekirjoitettuna sellaista köyhäinhoitoa saamatta sanokaamme X:n kunnassa, on hänellä köyhäinhoidollinen kotipaikkaoikeus X:n kunnassa siinäkin tapauksessa, että tuo hengillekirjoitus on ollut virheellinen eikä olisi virheellisenä perustanut sanotulle henkilölle kunnan jäsenyyttä. Kun kunnan jäsenyys tällaisessa tpaauksessa on sidottu henkilön köyhäinhoidolliseen kotipaikkaoikeuteen, niin X:n kunta on kyseessäolevan henkilön laillisena henkikirjoituspaikkana se kunta, jonka jäsen hän on. Täten on päädytty siihen, että tosiasiallinen henkikirjoitus vastoin muuten yleisesti voimassaolevaa sääntöä saattaa määrätyissä tapauksissa olla perusteena kunnan jäsenyydelle siitä huolimatta, että hengillekirjoitus on ollut virheellinen, jollaisena se - kuten edellä on osoitettu - ei olisi voinut perustaa henkilölle jäsenyyttä kunnassa. Mutta sen edellytyksenä on, että tosiasiallinen hengillekirjoitus määrää köyhäinhoidollisen kotipaikkaoikeuden, jonka mukaan taas tietyissä tapauksissa laillinen henkikirjoituspaikka määrätään. (48)

5. Kun kunnan jäsenyys asunnon ja kotipaikan perusteella on riippuvainen vuoden alussa vallinneitten olosuhteitten mukaisesta laillisesta henkikirjoituspaikasta, voi kunnan jäsenyys säännönmukaisesti muuttua ainoastaan kalenterivuoden vaihteessa. Tämän mukaan henkilö, joka kesken vuotta muuttaa kuntaan pysyväisesti asumaan, säilyttää entisen kunnan jäsenyyden asunnon ja kotipaikan perusteella muuttovuoden loppuun saakka (49) ja saavuttaa uuden kunnan jäsenyyden vasta seuraavan kalenterivuoden alusta lukien. Hänen laillinen henkikirjoituspaikkansa on näet koko vuoden ajan se kunta, jossa hän vuoden alussa asui ja jossa hänet sen nojalla oli sinä vuonna hengillekirjoitettava, asuipa hän sitten tämän ajankohdan jälkeen vuoden kuluessa missä muussa kunnassa tahansa. Kun henkilön laillinen henkikirjoituspaikka ei vuoden mittaan vaihdu niiden olosuhteiden mukaan, joiden nojalla laillinen henkikirjoituspaikka määräytyy, niin ei kunnan jäsenyyskään vaihdu henkikirjoitukseen vaikuttavien olosuhteiden vaihtuessa vuoden kuluessa. Jos siis X:n kunnassa vuoden alussa vakinaisesti asunut nainen menee vuoden kuluessa naimisiin X:n kunnassa asuvan, mutta Y:n kunnassa köyhäinhoidollisen kotipaikkaoikeuden omaavan köyhäinhoitoa saavan miehen kanssa, muuttuu naisen köyhäinhoidollinen kotipaikkaoikeus tosin oitis Y:n kuntaan. (50) Mutta siitä huolimatta nainen on vuoden alussa voimassaolleiden olosuhteiden mukaan määrättävän laillisen henkikirjoituspaikkansa mukaan vuoden loppuun saakka X:n kunnan jäsen. Jos 55 vuotta täyttänyt henkilö, joka köyhäinhoitolain 41 §:n perusteella on saanut pysyväisen köyhäinhoidollisen kotipaikkaoikeuden jossakin kunnassa, asuu toisessa kunnassa ja siinä alkaa saada varsinaista köyhäinhoitoapua, siirtyy hän köyhäinhoidollisen kotipaikkakuntansa jäseneksi vasta seuraavan kalenterivuoden alussa. Sama periaate on vallalla myöskin muun köyhäinhoidon saajan kunnan jäsenyyden suhteen.

Kesken vuotta ei kunnan jäsenyys asunnon ja kotipaikan perusteella voi siis vaihtua, koska kunnan jäsenyys määrätään vuoden aikana ainoastaan yhden ajankohdan mukaan, vuoden alussa valinneiden olosuhteiden mukaan. (51) Mutta tietyissä tapauksissa voi kunnan jäsenyyden saavuttaa kesken vuotta. Tämä on mahdollista silloin, kun vuoden kuluessa kunnassa asuinpaikan saavuttanutta henkilöä ei vuoden kuluessa kunnassa asuinpaikan saavuttanutta henkilöä ei vuoden alussa joko ole ollut olemassa taikka hän ei ole silloin ollut asuntonsa ja kotipaikkansa perusteella missään Suomen kunnassa sellaisessa asemassa, että hän sen nojalla olisi voinut tulla kunnan jäseneksi. Niinpä lapsi saa syntyessään kunnan jäsenyyden isänsä, tai milloin lapsi on avioton, äitinsä mukaan. Ulkomaalainen, joka ei ole vuoden alussa ollut minkään kunnan jäsen Suomessa asuntonsa ja kotipaikkansa perusteella, saavuttaa kesken vuotta kuntaan muutettuaan sen jäsenyyden. Samassa asemassa on vakinaisesti ulkomaalla asunut Suomen kansalainen, jolla ei ole Suomessa ollut laillista henkikirjoituspaikkaa (vrt. henkikirjoitusasetuksen 21 §) ja joka muuttaa kesken vuotta Suomeen.

6. Kun kunnan jäsenyyttä henkilön asunnon ja kotipaikan perusteella tarkastelleen *de lege ferenda* erityisesti vaalioikeutta silmälläpitäen, ei voimassaolevia säännöksiä voida pitää tarkoitustaan vastaavina. Kunnallista vaalioikeuttahan ei saa asiamiehen kautta käyttää (mkl. 7 § 3 mom. ja kkl. 8 § 3 mom.), jonka vuoksi vaalioikeuden käyttämisen kannalta olisi tärkeää, että henkilöllä, mikäli mahdollista, olisi kunnallinen vaalioikeus siinä kunnassa, missä hän tosiasiallisesti asuu. Mutta nyt voimassaolevien säännösten mukaan voi sattua, että henkilö, joka on köyhäinhoidollisen kotipaikkaoikeuden perusteella kunnan jäsen ja siellä sen nojalla hengillekirjoitettu, asuu silti vakinaisesti toisessa kunnassa, josta häntä ei liioin voida köyhäinhoitolain 48 §:n nojalla toimittaa kotikuntaansa esim. siksi, että hänen terveytensä siitä kärsisi taikka siksi, että hänellä on vakinainen asunto suoraan ylenevässä tai alenevassa polvessa olevan sukulaisena taikka veljensä tai sisarensa luona. Samaten voi henkilö, joka vuosikausia on asunut kunnassa, olla edelleen toisen kunnan jäsen ja sen nojalla siellä hengillekirjoitettava sen vuoksi, että hänen vaimonsa on alkanut saada pysyväistä köyhäinhoitoapua tuossa toisessa kunnassa ennen kuin mies saavutti köyhäinhoidollisen kotipaikkaoikeuden nykyisessä asuinpaikkakunnassaan. Hänen tulisi siis matkustaa kunnallista vaalioikeuttaan käyttämään, mikäli hänellä se muutoin olisi, siihen kenties maan toisessa ääressä olevaan kuntaan, jonka jäsen hän köyhäinhoidollisen kotipaikkaoikeuden nojalla tapahtuneen hengillekirjoituksen perusteella on. Kun asianlaita olisi näin siinäkin tapauksessa, että hän säännöllisesti korvaisi kunnalle h änen vaimolleen annetun köyhäinhoidon, (52) täytyy katsoa, että kunnan jäsenyyden määräytyminen laillisen asunnon ja kotipaikan perusteella erityisesti kunnallisen vaalioikeuden kannalta katsoen on epätyydyttävästi järjestetty. Pääasiallisin syy siihen on se, että henkikirjoitusasetusta ei köyhäinhoitolaisen henkikirjoituspaikkaa koskevalta osalta muutettu samalla kertaa kuin uusi köyhäinhoitolaki annettiin. - Kokonaan toinen asia on, missä määrin henkikirjoituksen suorittamisessa kirjaimellisesti noudatetaan tai voidaan noudattaa voimassaolevia säännöksiä.

7. Kunnalla ei ole enempää oikeutta estää henkilöä saamasta jäsenyyttä kunnassa kuin oikeutta kieltää hänen vapautumistaan kunnan jäsenyydestä.  Toiselta puolen henkilö ei voi kieltäytyä ottamasta vastaan kunnan jäsenyyttä. Valtio ei ole, kuten jo aikaisemmin toisessa yhteydessä on esitetty, jättänyt yksityisten henkilöiden vapaan harkinnan varaan kunnan toiminnalle välttämättömän inhimillisen perusaineksen muodostamista ja jatkuvaa olemassaoloa, vaan on säätänyt kunnan jäsenyyden pakolliseksi kaikille niille, jotka täyttävät määrätyt edellytykset. Mutta tällainen järjestely taas puolestaan edellyttää kunnan velvollisuutta tunnustaa nämä henkilöt jäsenikseen. Kunnalla ei ole enää oikeutta estää henkilön muuttamista kunnan alueelle, mihin kuninkaallinen julistus tammikuun 12 päivältä 1788 oli antanut kunnille vallan, (53) ja mikä oli tarkemmin järjestetty keisarillisilla julistuksilla syyskuun 9 päivältä 1817 (54) sekä huhtikuun 1 päivältä 1822. Nämä kumottiin vasta vuoden 1879 vaivaishoitoasetuksen 24 §:n säännöksellä. Kansalaisten oikeus vapaasti valita maassa asuinpaikkansa on nyttemmin lisäksi turvattu HM:oon otetulla periaatteellisella säännöksellä (7 §). (55)

Kotipaikan perusteella voi myöskin muu kuin luonnollinen henkilö tulla kunnan jäseneksi, (56) siis esimerkiksi säätiö, jonka kotipaikka on kunnassa (säätiölaki 5/4 1930 4 § 2 kohta), yhdistys (laki yhdistyksistä 4/1 1919 7 § 2 kohta), osakeyhtiö (osakeyhtiölaki2/5 1895 2 § 2 kohta) ja osuuskunta (osuustoimintalaki 10/7 1901 3 § 2 kohta).

8. Paitsi asuminen kunnassa tuottaa kunnan jäsenyyden myöskin kiinteän omaisuuden omistamienen tai hallitseminen kunnan alueella. Kunnan jäsen on jokainen, "joka siellä omistaa tai viljelee maata tahi hallitsee muuta kiinteätä omaisuutta" (mkl. 3 § 2 kohta), tai "joka siellä (kaupungissa) omistaa talon, tontin tahi maata" (kkl. 3 §:n 3 kohta). Näiden lainkohtien mukaan kaikki luonnolliset ja juridiset henkilöt, jotka kunnan alueella omistavat tai hallitsevat kiinteää omaisuutta, (57) ja seurakunta voivat tällä perusteella tulla kunnan jäseniksi. (59)

Asuinpaikalla ei tässä suhteeessa ole mitään merkitystä, sillä kunnassa sijaitsevan kiinteistön omistaja on kunnan jäsen, asipa hän kunnassa taikka ei.

Asuinpaikan perusteella voi kunnan jäsenyyden saavuttaa aikaisemmin selostetuin poikkeuksin ainoastaan vuoden vaihteesta lukien. Kiinteistön omistamisen perusteella kunnan jäsenyys tulee henkilölle siitä ajankohdasta lukien, jolloin hän tuli kunnan alueella sijaitsevan kiinteän omaisuuden omistajaksi. (60) Saman kiinteän omaisuuden nojalla voi kunnan jäsenyys tulla useammallekin henkilölle esim. sellaisessa tapauksessa, että tilan omistaa toinen henkilö ja toinen sitä vuokraajana hallitsee. (61)

9. Paitsi asunnon ja kotipaikan sekä kiinteistön omistamisen tai hallitsemisen perusteella voi kunnan jäsenyyden vielä saavuttaa itsenäisen, laillisen elinkeinon tai ammatin harjoittamisen perusteella. Kunnan jäsen on jokainen, "joka siellä harjoittaa elinkeinoa, liikettä tai ammattia" (mkl. 3 §:n 3 kohta ja kkl. 3 §:n 2 kohta).

Samaten kuin kiinteistön omistamisen tai hallitsemisen perusteella saavutettu kunnan jäsenyys on elinkeinon, liikkeen tai ammatin harjoittamisen perusteella saavutettu kunnan jäsenyys riippumaton asuinpaikasta eikä se ole liioin sidottu vuoden vaihteesta alkavaksi. (62)

Kun niinhyvin kiinteän omaisuuden omistaminen sekä hallitseminen ja elinkeinon, liikkeen ja ammatin harjoittaminen, vaikka ne määräävätkin kunnan jäsenyyden, eivät kuitenkaan perusta kunnallista vaalioikeutta (63) muussa kuin jäljempänä s. 183 s. mainitussa poikkeustapauksessa, jätämme näiden perusteiden tarkastelun edellä esitettyjen yleisten mainintojen varaan.

10. Kunnallinen lainsäädäntömme sisältää yhden poikkeuksen tässä selostettavana olleesta periaatteesta, että kunnallinen vaalioikeus voi olla ainoastaan kunnan jäsenellä. Kunnallisen jaoituksen muuttamisesta toukokuun 19 päivänä 1925 annetun lain (jaoituslaki) 22 §:n 1 momentin mukaan on valtuutetut uudessa kunnassa valittava ensi kerran joulukuussa ennen sitä vuotta, jolloin jaoituksen muutos tulee voimaan. Saman lain 16 §:n 2 momentin mukaan voi valtioneuvosto, milloin olosuhteet siihen aihetta antavat, määrätä, että kunnassa, jonka aluetta jaoituksen muutoksella on laajennettu tai supistettu, kaikkien valtuutettujen toimiaika on lakkaava uuden jaoituksen voimaantullessa, ja uusi valtuutettujen vaali on siitä alkavaksi ajaksi toimitettava. Jaoituslain 17 §:ssä taas säädetään, että kunnallisen jaoituksen muuttuessa muutoksen voimaantulon edellisenä vuonna tapahtuva vaali on toimitettava uutta jaoitusta noudattaen. Näissä vaaleissa eivät vaalioikeutetut, milloin on kyseessä kokonaan uusi kunta, ole vielä vaalin tapahtuessa sen kunnan jäseniä, jolle he valitsevat valtuuston. Milloin taas on kyseessä laajennettu kunta, tulee osa vaalioikeutetuista sen kunnan jäseniksi, jolle he valtuuston valitsevat, vasta seuraavan vuoden alusta. Mutta henkilön vaalioikeus on tällaisessa tapauksessa tutkittava sen mukaan, onko hän sen kunnan jäsen, jonka alue seuraavan vuoden alusta siirtyy joko uuteen taikka laajennettuun kuntaan. (64) Tässä esitetty periaate on vastaavasti voimassa, kun vaalit toimitetaan taajaväkisessä yhdyskunnassa ensimmäistä kertaa, ennen yhdyskunnan toiminnan alkamista (22/5 1931 annettu lakitaajaväkisistä maalaisyhdyskunnista 3 §). Henkilöt, jotka ottavat osaa yhdyskunnan valtuutettujen vaaliin, tulevat yhdyskunnan jäseniksi vasta seuraavan vuoden alusta lukien.

Vaalioikeutta koskevat poikkeussäännökset kunnallisen jaoituksen muuttuessa vastaavat niitä säännökisä, jotka jaoituslain 12 §:n 1 momentissa on köyhäinhoidollisesta kotipaikkaoikeudesta ja 18 §:n 2 momentissa kunnallisesta verovelvollisuudesta voimassa.

Luonnollinen henkilö.

1. Kunnallinen vaalioikeus on ainoastaan luonnollisella henkilöllä, "sekä miehellä että naisella" (mkl. 9 ja kkl. 10 §).

Kunnallisen vaalioikeuden myöntämisellä joko ainoastaan luonnollisille henkilöille taikka myöskin juridisille henkilöille on tärkeä periaatteellinen merkitys kunnan oikeusluonteelle. Jos kunta käsitetään maanomistajien yhteenliittymäksi maan viljelemistä koskevien yhteisten asioiden suorittamista varten, (65) on luonnollista, että ainoastaan niillä, joilla on kunnan alueella maaomaisuutta, on oikeus ottaa osaa päätösten tekoon yhteisissä asioissa. Jos kunta taas käsitetään naapurien kesken solmituksi yhteenliittymäksi, jonka päämääränä on taloudellisten tarkoitusten yhteistoiminnalla tapahtuva toteuttamisenen, mikä käsitys kunnan luonteesta levisi Euroopan mannermaalle 19. vuosisadan keskivaiheilla erityisesti vapaakauppaopin vaikutuksesta, (66) silloin myöskin on oikeuden ja kohtuuden mukaista, että kaikki ne, jotka ovat taloudellisesti intresseeratut yhteisestä yrityksestä, saavat ottaa osaa sen asioihin, siis myös muut kuin luonnolliset henkilöt.

Kokonaan toisenlaisen kuvan kohtaamme, jos käsitämme kunnan julkisoikeudelliseksi hallintoyhdyskunnaksi valtion tapaan. Sen valtiokäsityksen mukaan, jonka luontaisoikeus toi ja jolle nykyinen valtiokäsityksemme tahtoen tai tahtomattaan suurelta osalta rakentuu, on valtio kansalaistensa yhteenliittymä, jossa valtionkansalaisuus perustuu yksilölliseen siveelliseen henkilöllisyyteen ja vaatii yksilöllistä vastuunalaisuutta, (67) mihin juridinen henkilö olemuksensa vuoksi ei ole kykenevä. Kun tämä valtiokäsitys siirretään kunnallishallinnon alalle, tullaan siihen johtopäätökseen, että ainoastaan luonnollisilla henkilöillä on sellaiset ominaisuudet, joiden varaan osanotto-oikeus kunnallisten asioiden päättämiseen voidaan perustaa ja joiden nojalla kunnan kansalaisuus voidaan kunnan jäsenelle myöntää. (68)

Tälle periaatteelle rakentui Ranskan vallankumouksen kunnallishallinnon uudistaminen samoin kuin vapaaherra *von Stein*in sitä esikuvanaan käyttäen (69) suorittama Preussin kaupunkijärjestyksen luominen vuonna 1808. Juridisille henkilöille ei kummassakaan näissä ollut suotu mitään oikeutta ottaa osaa kunnas tahdonmuodostukseen. Tästä seikasta tehtiin myöhemmin se johtopäätös, että juridiset henkilöt, joilla ei ollut kaupungeissa äänioikeutta, olivat sen perusteella vapautetut suorittamasta kunnallisia veroja, (70) mikä johtopäätös taas rakentuu käsitykselle kunnasta talousyhtymänä.

2. Ruotsissa enempää kuin Suomessakaan ei juridisilla henkilöillä ennen 1860-luvun kunnallishallinnon uudistuksia ole ollut kunnallista äänioikeutta. Kaupungeissa äänioikues olirajoitettu porvareihin, maalla se samoin oli puhtaasti henkilökohtainen oikeus, vaikka se perustuikin omaisuuteen. (71)

Vuoden 1860 komiteanmietinnössä Suomessa ei esiinny säännöstä juridisten henkilöiden äänioikeudesta. Ruotsin edellisenä vuonna valmistunut komiteanmietintö ei näytä ehtineen vaikuttamaan tämän komitean töihin. Sen sijaan vuoden 1863 valtiopäiville jätetyssä keisarillisessa esityksessä, joka koski kunnallishallintoa maalla, on 9 §:n 2 momenttiin otettu säännös yhtiön äänioikeudesta, jota täydensi 10 §:n 4, 5 ja 6 momentin säännökset äänioikeuden käyttämisestä yhteisen omaisuuden puolesta. Säädyt hyväksyivät tämän uuden periaatteen eikä edes talousvaliokunnan muutoin varsin yksityiskohtaisessa mietinnössä tästä huomattavasta muutoksesta snallakaan mainita. Sen mukaan sisältyy v. 1865 kunnallisasetukseen yhtiöiden äänioikeus.

Vuoden 1872 valtiopäiville jätetyssä keisarillisessa esityksessä kunnallishallituksesta kaupungissa, oli 10 §:n 2 momentilla näin kuuluva muoto: "Samanlainen oikeus (s.o. äänioikeus) kuuluu myöskin yhtiölle, jonka hallitus on kunnan sisällä." Kunnallisvaliokunnan mietinnössä (Asiakirjat III s. 470) lausutaan tämän johdosta seuraavaa: "10 §:n 2 kohta sallii yhtiöille oikeuden käyttää puheen ja äänen valtaa siinä kunnassa, jossa niiden hallitukset ovat olemassa. Valio kunnalta ei ole jäänyt huomaamatta, etät yhtiöitten oikeus tämän määräyksen kautta tulee vähemmäksi kuin yksityisten, sillä yhtiö, joka harjoittaa liikettänsä toisessa kunnasa kuin siinä, johon sen hallitus on sijoitettu, ei kuitenkaan edellisessä voi käyttää äänenvaltaa. Mutta valiokunnan mielestä on kunnallinen toimi pääasiallisesti persoonallinen, jonka tähden pikemmin sopii epäillä, josko yhtiöille yleensä pitäisi sallia mitään vaikutusta kunnan asioihin, kuin että laajennus sen suhteen, mitä tässä on ehdotettu, olisi suotava. Valiokunta ehdottelee sentähden tätä kohtaa muuttamatta hyväksyttäväksi." Kun sekä ritaristo ja aatelisto että porvarissääty olivat asettuneet vaatimaan kunnallista äänioikeutta myös sellaisille kaupungissa taksoitetuille yhtiöille, joiden hallitus ei ollut kaupungissa, lausuu kunnallisvaliokunta myöhemmin seuraavaa:

"Niinkuin valiokunta mietinnössänsä on koettanut osoittaa, ei kunta ole mikään satunnainen yksityinen yhdistys, joka olisi verrattava yhtiöihin ja muihin erityisiä tarkoituksia varten perustettuihin yhdyskuntiin. Kunnallinen toimi on luonnoltansa valtiollinen. Meidän perustulaissa ei yhtiöille, sellaisina, sallita mitään valtiollisia oikeuksia. Että yhtiöille kuitenkin armollisessa esityksessä, samoin kuin valiokunnan mietinnössä, annetaan ääntövalta kunnallisissa asioissa siinä kaupungissa, johon niiden hallitus on asetettu, on jo suuri poikkeus, jota ainoastaan on selittäminen sen läheisen yhteyden nojalla, joka on olemassa kunnan ja yksityisen elämän olojen välillä. Mutta siitä ei seuraa, että yhtiön ääntövalta on ulotettava kaikkiin kuntiin, missä se vaan harjoittaa jotain liikettä taikka joisa sillä on asiamies. Päinvastoin olisi sellainen oikeus vaarallinen kunnille, koska paikkakunnallinen asiamies tulisi saamaan käskyjä sellaiselta yhtiön hallitukselta, joka olisi kunnalla aivan vieras ja sen asioita kenties sangen vähän harrastaisi." (Asiakirjat Valtiopäivilä 1872 III s. 534 s.)

Säädyt yhtyivät kunnallisvaliokunnan kantaan, jonka mukaisesti kaupunkien kunnallishallituksesta joulukuun 8 päivänä 1873 annetun asetuksen 10 §:n 2 momentti sisältää yhtiöiden äänioikeuden siinä kunnassa, jossa on yhtiön hallituksen kotipaikka.

Vuoden 1865 kunnallisasetuksessa, joka kielsi ulkomaalaisilta äänioikeuden, ei ulkomaalaisen yhtiön äänioikeutta kuitenkaan ollut nimenomaisella säännöksellä kielletty. Sen vuoksi käsitettiin, että ulkomaalaisella yhtiöllä oli kunnallinen äänioikeus. Vuoden 1894 komiteanmietinnössä kiinnitetään tähän huomiota ja lausutaan seuraavaa: "yhtävähän kuin voidaan sallia ulkomaan alamaisten päättää kunnallisissa asioissa, yhtävähän tulee ulkomaalaisille yhtiöillekään myöntää mitään vaikutuksen tilaa sellaisiin asioihin". (72) Vuoden 1898 asetuksessa kunnallinen äänioikeus rajoitettiinkin ainoastaan kotimaiset yhtiöt käsittäväksi. (73)

Niissä kunnallishallinnon uudistamista tarkoittavissa eduskuntaaloitteissa, jotka kohta yksikamarisen eduskunnan alkuaikoina tehtiin, oli yhtiöiden äänioikeus poistettu. Vuoden 1907 valtiopäiville jätetyistä sitä tarkoittavista esityksistä mainittakoon, että ed. *Wiljomaa*n ym. esityksessä se oli poistettu ilman perusteluja, kun taas ed. *af Ursin*in esityksessä siitä nimenomaan oli huomautettu. Vuoden 1908 komiteanmietinnössä oli yhtiöiden äänioikeus säilytetty ainoastaan manttaalikokouksissa. Vuoden 1908 ensimmäisten valtiopäivien kunnallisvaliokunta, käsitellessään edustajien *Wiljomaa*n ym., *Erko*n ym. ja *Pohjanpalo* esitysehdotuksia kunnallishallinnon uudistamisesta, lausuu mietinnössään: "Samoin valiokunnassa ei ole ilmaantunut erimielisyyttä siihenkään ehdotukseen nähden, että kunnassa, joka on henkilöllinen yhteys, ei ole annettava äänioikeutta muille kuin henkilöille ja että siis se äänioikeus kunnan asioissa, mikä tähän asti on ollut yhtiöllä, ei ole ennallaan pysytettävä, vaan poistettava." (74) Vuoden 1908 toisten valtiopäivien kunnallisvaliokunnan mietinnössä perustellaan yhtiöiden äänioikeuden poistamista sillä, että yhtiötä edustavilla henkilöillä tulisi muuten olemaan kaksinkertainen äänioikeus. Kuitenkin säilytti kunnallisvaliokunta yhtiöiden äänioikeuden manttaalikokouksissa. Tämän mukaiseti tältä osalta eduskunta hyväksyi maalaiskuntain kunnallisasetuksen. Sitä enempää kuin eduskunnan samalla hyväksymää kaupunkien kunnallisasetusta ja kunnallista vaaliasetusta ei kuitenkaan vahvistettu.

Vuoden 1917 valtiopäivillä vahvistetuissa kunnallislaeissa, jotka erinäisen muutoksiin ovat edelleenkin voimassa, ei yhtiöillä ole vaalioikeutta. Vuoden 1917 valtiopäivien kunnallisvaliokunnan mietinnön mukaan yhtiöillä ei olisi ollut äänioikeutta manttaalikokouksissakaan, mutta kun eduskunta suuren valiokunnan mietintöö yhtyen kokonaan poisti maalaiskuntain kunnallislaista ehdotetun manttaaliin pantua maata ja laitoksia koskevan luvun, jäi yhtiöiden äänioikeus manttaalikokouksissa vuoden 1898 kunnallisasetuksen varaan. Vasta HM:n voimaantulo v. 1919 poisti yhtiöiden äänioikeuden manttaalikokouksissa, kuten aikaisemmin olemme osoittaneet.

Vaalioikeuden henkilöperäisen perusluonteen valaisemiseksi Suomen kunnallisoikeuden kannalta on edellä huomattavan laajastikin selostettu valtiopäivä- ja komiteamietintöjä sekä eduskunta-aloitteita. Olemme tahtoneet näillä osoittaa, että meillä on jo uudistetun kunnallishallinnon alkuajoista lähtien ollut selvillä kunnan julkisoikeudellinen, yksinomaan taloushallinnollisten näkökohtien yläpuolella oleva luonne, minkä perustelut ilmenevät vuoden 1872 kunnallisvaliokunnan mietinnössä erinomaisen vakuuttavasti ja hyvin esitettyinä. (75)

Suomen kansalaisuus.

1. Kunnan jäsen voi asuinpaikan, maanomistuksen tai elinkeinon harjoittamisen perusteella olla myöskin ulkomaalainen. Kun kuitenkin olisi kunnallisen itsehallinnon luonteen vastaista, että ulkomaan kansalainen saisi olla mukana päättämässä valtion kunnalle antamien julkisten tehtävien suorittamisesta, ei ulkomaalaisilla kunnan jäsenillä ole vaalioikeutta. (76)

2. Kun esillä olevan tutkimuksen piiriin ei voi kuulua sen kysymyksen yksityiskohtainen selvittely, miten Suomen kansalaisuus määrätään, tyydymme seuraavassa - ensi sijassa *Kaira*n tutkimukseen "Suomen kansalaisuuden saamisesta ja menettämisestä" nojaten - lyhyesti esittämään ne yleiset perusteet, joiden mukaan Suomen kansalaisuus yksityistapauksessa määräytyy.

HM 4 §:n 1 momentissa säädetään: "Suomen kansalaisoikeus on jokaisella, joka on suomalaisista vanhemmista syntynyt." Tämä HM:n säännös ilmaisee *jus sanguinis*-periaatteen sikäli kiristettynä, että sen mukaan Suomen kansalaisuus syntyperän nojalla edellyttää molempien vanhempien olevan Suomen kansalaisia, kun taas  j u s  s a n g u i n i s -periaatteen sisältö yleensä käsitetään sellaiseksi, että aviolapsen kansalaisuus määräytyy isän ja aviottoman lapsen kansalaisuus äidin kansalaisuuden mukaan. (77) Kun HM 4 §:n 1 momentin sananmukainen soveltaminen kuitenkin veisi ilmeiseen mahdottomuuteen, (78) on Suomen kansalaiseksi katsottava myöskin aviolapsi, jonka isä on Suomen kansalaiseksi katsottava myöskin aviolapsi, jonka isä on Suomen kansalainen ja avioton lapsi, jonka äiti on Suomen kansalainen. Löytölapsi, jonka venhemmistä ei ole tietoa, on samaten pidettävä Suomen kansalaisena, mikäli hänet on Suomen alueelta löydetty, jollei perästäpäin tule selville, että se vanhemmista, jonka mukaan lapsen kansalaisuus määräytyy, ei ole Suomen kansalainen taikka jolleivat muut syyt aiheuta olettamusta, että lapsi ei ole suomalaisten vanhempien. (79)

Paitsi syntyperän perusteella, josta on ollut edellä puhe, voi Suomen kansalaisuuden saavuttaa myöskin avioliiton perusteella. HM 4 §:n 1 momentissa säädetään, että "Suomen kansalaisoikeus on - - - vieraan maan naisella, joka on mennyt naimisiin Suomen miehen kanssa". (80)

Edelleen voi Suomen kansalaisuuden saavuttaa kansalaistuttamisen perusteella. HM 31 §:n mukaan on tasavallan presidentillä oikeus antaa vieraan maan kansalaiselle Suomen kansalaisoikeus. Kun ulkomaalaiselle annetaan hakemuksesta Suomen kansalaisuus, tulevat hänen vaimonsa ja hänen alaikäiset lapsensa, jotka hänen kanssaan ovat muuttaneet valtakuntaan tai ovat täällä syntyneet, ilman muuta osallisiksi hänelle myönnetystä Suomen kansalaisoikeudesta, (81) mikäli lapset jatkuvasti asuvat valtakunnassa isän kansalaistuttamisen aikana. (82) Kansalaisuuden saaminen on kuitenkin riippuvainen siitä, että kansalaistuttamispäätökse saanut henkilö tekee asianomaisen maaherran edessä asetetun määräajan kuluessa uskollisuudenvalan, josta lähtien hänet katsotaan Suomen kansalaiseksi. (83)

Lapsi saavuttaa Suomen kansalaisuuden myöskin legitimaation perusteella, kun Suomen mies solmii avioliiton ulkomaalaisen naisen kanssa, jonka kanssa hän on aikaisemmin siittänyt kyseellisen lapsen avioliiton ulkopuolella. (84) Ottolapseksi ottaminen ei tee ulkomaalaista Suomen kansalaiseksi. (85)

Vihdoin on Suomen kansalainen Suomen kansalaisuuden menettämisestä kesäkuun 17 päivänä 1927 annetun lain 7 §:n 3 momentin mukaan jokainen, joka ennen tammikuun 1 päivää 1928 oli menettänyt Suomen kansalaisuuden tulematta toisen maan kansalaiseksi.

Näillä henkilöillä on Suomen kansalaisuus sillä edellytyksellä, että eivät ole sitä menettäneet. Ks. laki Suomen kansalaisuuden menettämisestä (17/6 1927).

(45) Vrt. *Saarialho*, Maalaiskunta 1928 s. 345 aliv. 1.

(46) Paikallaan on mainita, että kotipaikkaoikeudesta käydyn riidan aikana tapahtunut tosiasiallinen hengillekirjoitus ei aina merkitse sitä, että tämä hengillekirjoitus olisi suoritettu henkilön laillisessa hengillekirjoituspaikka. Jos köyhäinhoidon saaja jo edellisenä vuonna oikeasta köyhäinhoidollisesta kotipaikasta nostetun riidan kuluessa on hengillekirjoitettu oleskelukunnassaan, ja sen jälkeen annetaan lainvoimainen päätös, jonka mukaan hänen köyhäinhoidollinen kotipaikkansa onkin jossakin toisessa kunnassa, on katsottava, että tämä viimeksimainittu kunta on ollut hänen laillinen hengillekirjoituspaikkansa, sillä kotipaikkaoikeutta koskevan päätöksen oikeudellinen vaikutus ulottuu oikeussuhteen tosiasialliseen syntymishetkeen saakka. Vrt. esitystä s. 216.

(47) Vrt. *Ståhlberg*, Maalaiskuntain hallinto s. 464.

(48) Tässä  yhteydessä mainittakoon, että eräs ryhmä kunnan jäseniä ei ole lainkaan riippuvainen henkikirjoituksesta, nimittäin ulkomaalaiset. Henkikirjoitusasetuksen 2 §:n mukaan ei ulkomaalaisia merkitä henkikirjoihin. Ulkomaalaisen jäsenyys kunnassa määräytyykin yksinomaan tosiasiallisen esuinpaikan perusteella, jolloin kuitenkin tulee soveltuvilta kohdilta ottaa huomioon ne tulkintasäännökset, jotka henkikirjoituksesta soveltuvilta kohdilta ottaa huomioon ne tulkintasäännökset, jotka henkikirjoituksesta ovat voimassa. Vaikka ulkomaalainen olisikin tullut hengillekirjoitetuksi, ei se perusta hänelle kunnan jäsenyyttä vastoin laillista asuinpaikkaa. Vrt. *Saarialho* s. 149.

(49) *Ståhlberg*, Maalaiskuntain hallinto s. 463 s. *Sundberg*, Kommunalrätt s. 50: "Den, som mantalskrives i en kommun, blir följaktiligen medlem av densamma från och med den 1 januari året efter mantalskrivningen till och med den 31 december detta senare år; under året skeende förändringar i bosättningen eller kyrkoskrivningen inverka alltså ej på medlemskapet."

(50) *Saarialho* s. 151; KHO 1926 II 1611, 1927 II 316, 1929 II 227 ja 1931 II 1189.

(51) Riitaisena olleen köyhäinhoidollisen kotipaikkaoikeuden tultua vuoden kuluessa lainvoimaisesti ratkaistuksi, voi se aiheuttaa, että henkilö, jota tosisiallisen hengillekirjoituksen nojalla on pidetty kunnan jäsenenä, todetaankin olleen vuoden alusta jonkin toisen kunnan jäsen, sen, jossa hänellä on köyhäinhoidollinen kotipaikkaoikeus. Tällöinkään ei kunnan jäsenyys vaihdu kesken vuotta, vaan laillinen jäsenkunta tulee kesken vuotta määrätyksi.

(52) Ks. *Saarialho* s. 166; KHO 1928 II 962.

(53) *Talas*, m. t. s. 52 ss.

(54) *Talas*, m. t. s. 70 ss.

(55) *Ståhlberg*, Maalaiskuntain hallinto s. 465.

(56) Ks. mm. *Ståhlberg*, Maalaiskuntain hallinto s. 79.

(57) Kiinteäksi omaisuudeksi katsotaan meillä voimassaolevan oikeuskäytännön nojalla, silloin kun on kysymys kiinteistön tuottamien tulojen verottamisesta ja siis kunnan jäsenyydestä kiinteistön omistamisen tai hallitsemisen perusteella, paitsi sitä, mitä siviilioikeuden mukaan pidetään kiinteistönä, myöskin sellaista toisen maalla olevaa laitosta, joka voidaan kiinnityksestä kiinteään omaisuuteen marraskuun 9 päivänä 1868 annetun asetuksen 2 §:n mukaan kiinnittää, vieläpä sellaisiakin toisen maalla olevia rakennuksia, joita ei voi mainitun lainkohdan mukaan kiinnittää. Ks. siitä tarkemmin *Saarialho*, Maalaiskunta 1935 s. 131 ss. sekä siinä mainitut KHO:n päätökset.

(58) Sitä vastoin ei kunta, joka omalla alueellaan omistaa maata, voi tietenkään tulla omaksi jäsenekseen. Tällä kysymyksellä on merkitystä kirkollisverotuksessa. Vrt. Maalaiskunta 1926 s. 89.

(59) Vrt. *Sundberg*, Svensk kommunalrätt s. 28.

(60) Vrt. *Ståhlberg*, Maalaiskuntain hallinto s. 426; *Castren*, Festskrift för Granfelt s. 207; KHO 1919 2281 ja 2438; Lakimies 1921 s. 100 s.

(61) Lienee paikallaan huomauttaa, että kunnalla on eräissä tapauksissa suoranainen oikeus estää kunnan jäsenyyden saavuttaminen kiinteän omaisuuden omistamisen perusteella, milloin kunta käyttää sitä etuosto-oikeutta, joka sillä asutustiloista 29/5 1922 annetun lain 11 §:n sekä puutavarayhtiöiden lainvastaisesti hankkimista kiinteistöistä 5/5 1925 annetun lain 3 §:n mukaan on. Vrt. myöskin 11/8 1922 annettu laki, sisältävä eräitä Ahvenanmaan maakunnan väestöä koskevia säännöksiä, 5 §.

(62) Tässäkin yhteydessä on syytä mainita, että kunnallisilla viranomaisilla on mahdollisuus antamillaan lausunnoilla vaikuttaa siihen, saadaanko määrättyä elinkeinoliikettä kunnan alueella ryhtyä harjoittamaan. Ks. mm. asetus ravintolan-, yömajan-, kahvilan-, biljardin- ja keilaradanpidosta (28/1 1922) 14 § 4 mom.; laki elinkeinon harjoittamisen oikeudesta (27/9 1919) 20 § 2 mom.

(63) Ks. mkl. 9 §:n 1 kohta ja kkl. 10 §:n 1 kohta.

(64) Vrt. *Saarialho*, Maalaiskunta 1928 s. 346.

(65) Ks. *Blodig* s. 31 ja *Bluntschli*, Allgemeines Staatsrecht s. 591. - Tässä yhteydessä voidaan mainita, että muinaissuomalaisessa käräjälaitoksessa maanomistus on näytellyt huomattavaa osaa. Ks. *Virtanen*, Suomen kulttuurihistoria I s. 356.

(66) *Otto Hans Gierke*, Festschrift für Otto Gierke s. 1046.

(67) *Otto Hans Gierke*, m. t. s. 1043.

(68) Vrt. *Gierke*n esitykseen Genossenschaftsrecht I s. 731 s. Siteeraamme siitä seuraavaa:

"Denn das persönliche Bürgerrecht und der Umfang der durch die politische Verbindung für den Einzelnen hervorgebrachten Vermögenslasten sind inkommensurable Grössen. Die politische Pflicht jedes Staats- wie jedes Gemeindeangehörigen, dem Staat oder der Gemeinde mit der Person und gem Vermögen zu dienen, ist nach der heutigen rein öffentlichen Natur des Staates und der Gemeinde an sich gleich. Ihr Inhalt besteht freilich in einer Beitragspflicht nach Vermögen, mithin in einer *verhältnismässigen* Aufopferung von Kräften und Gütern, und gestaltet sich daher bei der wirklichen proportionalen Vertheilung sehr ungleich; allein dadurch wird die politische Pflicht *an sich* nicht grösser noch kleiner und kann daher kein verschiedenes politisches Recht erzeugen. - Im Zusammenhang mit der - - - Tendenz, die Gemeinde im öffentlichen Recht durch den Staat zu absorbiere und sie nur im Privatrecht als selbstständigen Körper anzuerkennen, sucht man sie zu einem blossen Wirthschaftskörper, zu einer ökonomischen Anstalt für Landwirthschaft oder für gemeinsame Kapital- und Gewerbewirthschaft herabzudrücken. In ganz natürlicher Konsequens soll dann Jeder möglichst in demselben Masse, in welchem er die Gemeindewirthschaft durch Grundbesitz oder Kapital bilden hilft, auch an der Verfassung und Verwaltung der ganzen Wirthschaftsanstalt Theil nehmen. Das und nichts anderes ist der immer klarer hervortretende Grundgedanke der letztgedachten Klasse von Gesetzen! Es wird, wenn man es scharf ausdrücken will, das Prinzip der Aktiengesellschaft in die Gemeinde verpflanzt - - - Die heutige Gemeinde - - - ist ein rein politischer Verband und zu keinem, auch nicht zum kleinsten Theil mehr eine Wirthschaftsgemeinde. Zwar giebt es eine Gemeindewirthschaft; aber diese existirt lediglich um der an sich rein öffentlichen Zwecke der Gemeinde willen und in dem durch diese Zwecke erforderten Umfang. - - - Ist aber die Ortsgemeinde so jeder Spur ihrer alten wirthschaftlichen Bedeutung entkleidet, so kann auch die Mitgliedschaft in ihr nur mit Rücksicht auf die Persönlichkeit bestimmt werden."

(69) Ks. mm. *E. v. Meier*, Französische Einflüsse auf die Staats- und Rechtsentwicklung Preussens im XIX Jahrhundert II s. 315 s.; *Jellinek*, System s. 279.

(70) *Otto Hans Gierke*, m. t. s. 1044.

(71) Ruotsin kunnalliskomitean mietinnössä vuodelta 1859 perustellaan juridisten henkilöiden äänioikeutta seuraavasti: "I en tid, då, såsom förhållandet nu är, företagsamhet och spekulation alltmer söka att uti föreningar arbeta för sina ändamål, och bolag af olika slag förty numera oftare är förr äfven inom kommunerna på landsbygden upprätta sina verkstäder, har detta ansetts nödigt att för sådana förhållanden uppställa en regel för bolagens rösträtt i kommunalstämma. Lösningen af frågan har i nyare tider blifvit på olika sätt sökt, dels så, att hvarje medlem af bolaget skulle ega sin röst skild och uppskattad efter hans andel i bolaget, dels och så, att den medlem, som sig inställde, skulle ega för hela bolaget afgifva röst, så vida ej flere kommo, i hvilket fall bolagets hela röstvärde på dem skulle fördelas o.s.v. Comitterade hafva ej kunnat biträda så beskaffade åsigter, utan deremot, i betraktande deraf, att det egentligen är näringen, som utgör grunden för bolagets rösträttighet, och att således det intresse, denna näring kan ega uti kommunens beslut, måste vara detsamma för alla dess delar, ansett det böra såsom enhet representeras och derföre föreslagit, att ej flere än en person må för samfäld egendom, vare sig bolags eller annan oskiftad egendom, i kommunalstämma föra talan. Ett ombod för de flere bör derföre utses." (Betänkanden 1859 s. XVI.)

Tässä yhteydessä ei ole tilaisuutta, eikä ehkä olisi paikallaankaan, ryhtyä yksityiskohtaisemmin tutkimaan niitä yhteiskunnallis-taloudellisia muutoksia, joiden ilmauksena komitean ehdotus on. Ilmeiseltä näyttää, että komitea on saanut ainakin esityksensä tässä osassa vaikutteita saksalaisesta kunnallislainsäädännöstä, joka juuri vuosisadan keskivaiheilla osoitti erityistä vilkkautta. Mainitsemme vain vuonna 1953 annetun kaupunkijärjestyksen Preussin seitsemää itäistä provinssia varten, westfaalilaisen Landgemeinderordnungin vuodelta 1856 ja hannoverilaisen Landgemeindeeordnungin vuodelta 1859. Niissä kaikissa oli juridisille henkilöille myönnetty kunnallinen äänioikeus, mikä oli seurauksena saksalaisen idustrialismin samanaikaisesta noususta.

Lienee vielä paikallaan asian valaisemiseksi mainita, että kun Preussissa vuoden 1853 kaupunkijärjestyksessä oli esitetty forenseille ja juridisille henkilöille vaalioikeus, lausuttiin asian käsittelyssä, että se sisältää poikkeuksen siitä yleisestä edellytyksestä, joka katsoo yksilön persoonallista suhdetta korporaatioon kunnallisten poliittisten oikeuksien saamisen ehdoksi. Kun kamarit kuitenkin esityksen mukaan hyväksyivät määrätyillä ehdoilla juridisten henkilöiden ja forensien äänioikeuden, perusteltiin sitä sillä, että kohtuus vaatii poliittisten oikeuksien myöntämistä sellaisille oikeussubjekteille, jotka huomattavalla tavalla ottavat osaa kunnallisten maksujen suorittamiseen. Näin olivat poliittiset oikeudet tulleet sidotuiksi verovelvollisuuteen. Ks. *Otto Hans Gierke*, m. t. s. 1046.

(72) S. 46.

(73) Vrt. *Dantscher von Kollesberg*, Die politischen Rechte III s. 229 aliv. 11, jossa osoitetaan, että juridisilla henkilöillä voi suotuisimmassakin tapauksessa olla vain yhtä paljon oikeuksia kuin luonnollisilla henkilöillä, ja että mikäli ulkomaan kansalaisilla ei ole kunnallista äänioikeutta, ei sitä voi olla ulkomaalaisilla yhtiöilläkään.

(74) Vuoden 1908 valtiopäivät, eduskuntaesitysmiet. N:o 6 s. 6.

(75) Tässä yhteydessä on paikallaan mainita Historiallisessa Aikakauskirjassa 1931 ss. 1-33 julkaistu *Olli Tuomisen* tutkielma "Äänioikeustaistelut Suomessa 1880-luvulla". Vaikka siinä pääasiallisesti tarkastellaankin valtiollista äänioikeutta ja sen ympärillä kielilinjojen merkeissä suoritettua taistelua, valaistaan siinä myöskin sitä yhteiskunnallistaloudellista kehitystä, mikä toi vaatimuksen yleisestä yhtäläisestä vaalioikeudesta aktuelliksi.

(76) Betänkanden 1859 s. XIV s.: "Utom den obefogenhet till rösträtt, som är en böljd af borgerlig omyndighet, torde och en sådan böra fastställas i afseende å den, som saknar egenskapen af svensk medborgare. Att en sådan person kan vara eller blifva berättigad att ega och besitta eller bruka jord inom riket, eller i eget eller andras namn drifva något annat yrke, är ett kändt förhållande. Han är alltså af den kommun, der han intager denna ställning, en medlem, och såsom sådan förpligtad till kommunal-utskylder; men så länge han icke derjemte inom landet eger en medborgares rättigheter, kan han med skäl ej göra anspråk uppå att inom kommunen få deltaga i afgörandet af dess angelägenheter, som, ehuru till sitt yttre omfång lokala, dock till sin grund och inre betydelse sammanhänga med statsförvaltningen." - Ansaitsee taas panna merkille, että suomalaisessa komiteanmietinnössä vuodelta 1860 ei esiinny säännöstä ulkomaalaisen vaalioikeuden kieltämisestä. Sitävastoin vv. 1863-64 valtiopäiville jätettyyn keisarilliseen esitykseen se jo sisältyy. Vrt. talousvaliokunnan mietintö, Propositionen 1863-64 II s. 650.

(77) Ks. mm. *Leibholz* kirjassa Wörterbuch des Völkerrechts und der Diplomatie (Herausgegeben von Karl Strupp) 2 Bd s. 589 ja *Zitelmann*, Verwaltungsarchiv XX s. 2 ss. sekä Internationales Privatrecht II s. 828.

(78) *Kaira*, m. t. s. 40.

(79) Vrt. *Hatschek*, DuPrStR I s. 198 s.

(80) Ks. *Ståhlberg*, Sisäasiain hallinto s. 70.

(81) Laki ulkomaalaisen ottamisesta Suomen kansalaiseksi 820/2 1920) 2 §.

(82) Näin *Kaira*, m. t. s. 33.

(83) Laki ulkomaalaisen ottamisesta Suomen kansalaiseksi (20/2 1920) 2, 3 ja 6 §.

(84) *Kaira*, m. t. s. 50 s.; *Erich* I s. 207; Lainvalmistelukunnan julkaisuja N:o 1 1925 s. 10.

(85) *Ståhlberg*, m. t. s. 69 s.

Ennen vaalivuoden alkua täytetty 21 vuoden ikä.

1. Ennen kunnallishallinnon uudistamista Ruotsissa ja Suomessa oli kunnallinen äänioikeus luonteeltaan persoonallista. Kaupungeissa erikoislaatuinen luokkajako kaupungin asukkaiden kesken johti siihen. Maaseudulla taas, jossa kunnallisetkin asiat hoidettiin pitäjänkokouksessa, seurakunnan jäsenyys edellytti persoonallista suhdetta kirkon ja sen jäsenen välillä, kuten aikaisemmin jo on mainittu. Äänioikeuden persoonallisesta luonteesta seurasi, että ainoastaan täysi-ikäisillä kunnan jäsenillä oli äänioikeus. Kun 1800-luvun puolivälissä tapahtuneessa kunnallishallinnon uudituksessa niinhyvin Ruotsissa kuin Suomessakin otettiin keski-eurooppalaisten esikuvien mukaan vaikutteita vapaakauppaopin mukana levinneestä käsityksestä, että kunta olisi taloudellisia pyrkimyksiä palveleva naapurillinen yhteenliittymä, ja äänioikeus liitettiin läheisesti siihen panokseen, jonka kunnan osakkaat yhteiseen yritykseen olivat velvolliset uhraamaan, silloin joutui äänioikeuden persoonalinen luonne hylätyksi. Äänioikeuden käyttäminen tosin kiellettiin täysi-ikäisyyttä nuoremmilta, mutta mikäli he veronalaisen omaisuutensa tai liikkeensä perusteella olisivat muutoin olleet äänioikeutettuja, olivat he oikeutettuja edustajan välityksellä äänioikeutta käyttämään. Tälle pohjalle rakentui vuoden 1859 ruotsalainen komiteanmietintö, vuoden 1860 suomalainen komiteanmietintö ja niinhyvin vuosien 1865 kuin 1873 sekä 1898 kunnallisasetukset Suomessa. Niissä kaikissa säädettiin, että äänioikeus oli henkilöillä, jotka mm. saavat itse hallita itseänsä ja omaisuuttansa, mutta että holhouksenalaisen puolesta sai äänioikeutta käyttää holhooja.

Vuoden 1908 komiteanmietinnössä äänioikeus käsitettiin kuntalaisten henkilökohtaiseksi oikeudeksi, jonka käyttämisessä ei saanut turvautua asiamieheen. Äänioikeuden ikärajaksi oli siinä ehdotettu ennen vaalivuotta täytetty 21 vuoden ikä. Vuoden 1917 kunnallislakien mukaan vaalioikeuden ikäraja kuitenkin määrättiin 20 vuodeksi, mutta lailla maaliskuun 27 päivältä 1919 se muutettiin 24 vuodeksi, kunnes elokuun 15 päivänä 1919 taas alennettiin 21 vuodeksi.

2. Toisin kuin useissa ulkolaisissa laeissa ei meillä siksi ajankohdaksi, jonka mukaan vaalioikeusiän saavuttaminen tarkastetaan, ole määrätty vaalipäivää, (86) vaan vaalivuoden alku. Kunnallinen vaalioikeus edellyttää ennen vaalivuoden alkua täytettyä 21 vuoden ikää.

Henkilön ikä todetaan niiden kirkollisten luetteloiden perusteella, joita evankelisluterilaiset seurakunnat kirkkolain 146 §:n mukaan, kreikkalaiskatoliset seurakunnat Suomen kreikkalaiskatolisesta kirkkokunnasta marraskuun 26 päivänä 1918 annetun asetuksen 166 §:n mukaan sekä muut laillistetut uskonnolliset yhdyskunnat marraskuun 10 päivänä 1922 annetun uskonnonvapauslain 23 §:n mukaan jäsenistänsä pitävät sekä siviilirekisterin perusteella siviilirekisterin pitämisestä niistä henkilöistä, jotka eivät kuulu mihinkään laillistettuun uskontokuntaan, joulukuun 22 päivänä 1917 annetun asetuksen 6 §:n mukaan.

Saavutetun iän asettaminen vaalioikeuden edellytykseksi tietenkin pyrkii hankkimaan vakuuden siitä, että vaalioikeutetuilla on yhteisten julkisten tehtävien päättämisessä tarpeellinen kehittyneisyys ja itsenäisyys. Kun nämä ominaisuudet eivät kuitenkaan ole iän perusteella ehdottomasti määrättävissä, on ikärajan asettaminen aina jossakin määrin harkintakysymys. Mutta kun verrataan eri maiden äänioikeusikäsäännöksiä toisiinsa, ei ole jätettävä huomioonottamatta sitä eroa, minkä saattaa aiheuttaa ajankohta, josta lukien äänioikeusikä lasketaan. Kun meillä kunnallisvaalit suoritetaan joka kolmas vuosi ja vasta vaalivuoden joulukuussa, on vain harva vaalioikeutetuista vaalipäivänä alle 22 vuoden ja suuri osa vaaleihin ensimmäistä kertaa pääseviä on jo 23- tai 24-vuotiaita.

Hengillekirjoitettuna oleminen.

1. Kunnassa viimeksi toimitetussa henkikirjoituksessa hengillekirjoitetuksi tuleminen on seuraava Suomen kunnallisen vaalioikeuden yleinen edellytys. (87) Tämä edellytys yhdessä sen vaatimuksen kanssa, että vaalioikeus voi olla ainoastaan sellaisella kunnan jäsenellä, joka on luonnollinen henkilö, muodostaa vaalioikeusedellytysten "liikkuvan" ryhmän, kuten aikaisemmin olemme selostaneet. Luonnollisen henkilön vaatimus poisti vaalioikeuden kaikilta niiltä kunnan jäseniltä, joilla ei voinut olla persoonallista suhdetta kuntaan, hengillekirjoitettuna kunnassa olemisen vaatimus periaatteessa sisältää sen, että vaalioikeus kielletään kaikilta sellaisilta kunnan jäseniltä, joilla ei ole sitä asemaa kunnan suhteen, jota naapurillinen yhdessäasuminen edellyttää. Sen tarkoituksena on kieltää kunnallinen vaalioikeus ns. forenseilta. (88)

2. Niinhyvin maaseudun kuin kaupunkien itsehallinnossa ennen kunnallishallinnon uudistusta voidaan Ruotsi-Suomessa havaita piirteitä, jotka tehostavat kunnassa asumisen ratkaisevaa merkitystä kunnalliselle äänioikeudelle. Tässä suhteessa voimme viitata kesäkuun 5 päivänä 1739 papinvaaleista kaupungeissa ja maalla annettuun kuninkaalliseen asetukseen sekä siihen tammikuun 22 päivänä 1746 annettuun selitykseen. Näissä molemmissa tulee ilmi se periaate, että seurakunnasta poissa-asuvalla maanomistajalla ei ollut äänivaltaa papinvaalissa, eikä siis myöskään pitäjänkokouksissa, joissa käsiteltiin maallisia asioita. (89) Kaupungeissa taas menetti "burskapin", jos muutti asumaan pois kaupungista. (90)

Samaten kuin 1860-luvun kunnallishallinnon uudistus sekä Ruotsissa että Suomessa saattoi voimaan yhtiöiden äänioikeuden, samaten se myönsi kunnan ulkopuolella asuville kunnan jäsenille, forenseille, laajassa mitassa äänioikeuden. tosin v. 1865 kunnallisasetuksen 10 §:n 1 momentti sisälsi tässä suhteessa sellaisen rajoittavan säännöksen, että lampuoti, vuokraaja ja kahtia-viljelijä sai äänestää hoitamansa tilan puolesta, jos hän siitä maksoi kunnallisverot, eikä omistaja asunut kunnassa, mutta muussa tapauksessa äänesti tilan omistaja. Tämä rajoitus poistettiin v. 1898 kunnallisasetuksessa. Vuoden 1897 valtiopäivien kunnallisvaliokunta perustelee tällaista muutosta sillä, että kun niinhyvin maan omistaja kuin hänen vuokramiehensäkin ovat kunnalle verovelvollisia, edellinen maan vuokrasta ja jälkimmäinen muista siitä saaduista tuloista, ja sen perusteella myös äänivaltaisia kunnan yleisissä asioissa, joka hänellä - - - vuokrasta tulee olla". (91) Tällä tavoin olivat kunnan ulkopuolella asuvat maanomistuksen perusteella kunnan jäsenyyden omaavat henkilöt sekä yhtiöt saaneet äänioikeuden kunnassa. (92)

Äänioikeus kunnassa oli myöskin niillä kunnan jäsenillä, joiden jäsenyys perustui kunnassa harjoitettuun elinkeino- taikka liiketoimintaan. Samaten kuin maanomistus kunnassa tuotti äänioikeuden, asuipa maanomistaja kunnassa taikka ei, samaten myöskin elinkeinon, liikkeen taikka ammatin harjoittaminen, jonka perusteella suoritettiin veroa kunnalle, tuotti äänioikeuden siitä riippumatta, oliko asianomaisen henkilön asuinpaikka kunnassa tai ei. Juridisten henkilöiden suhteen oli olemassa kuitenkin sellainen poikkeus, että kaupunkien kunnallisasetuksen mukaan vuodelta 1873 yhtiöllä ei ollut äänioikeutta, jollei niiden hallitus ollut kaupungin alueella, kun taas maalaiskuntain kunnallisasetukseen enempää vuodelta 1865 kuin 1898 ei tätä rajoitusta yhtiöiden äänioikeuteen sisältynyt.

Vuoden 1908 kunnalliskomitea, jonka mietintö, kuten edellä olemme havainneet, monessa muussakin suhteessa rakentui entistä kansanvaltaisemmille periaatteille, asettui sille kannalle, että, mikäli kunnallinen äänioikeus ei olisi kunnallisen tuloveron maksamiseen sidottu, vaalioikeus oli oleva ainoastaan sellaisella kunnan jäsenellä, jolla oli asunto ja kotipaikka kunnassa. Vaalioikeus useammassa kunnassa oli kunnallisvaliokunnan mielestä vastoin yleisen ja yhtäläisen äänioikeuden periaatetta. Vuoden 1908 toisilla valtioäivillä hyväksytyt, mutta vahvistamatta jääneet kunnallisasetukset sisälsivät ensimmäisen kerran säännöksen, että vaalioikeuden edellytyksenä on hengillekirjoitetuksi tuleminen kunnassa.

Merkillepantavaa on, että niinhyvin vuoden 1908 kunnalliskomitean mietinnössä kuin vuoden 1908 toisten valtiopäivien kunnallisvaliokunnan mietinnössäkin kunnassa asuminen vaalioikeuden vaatimuksena on totutettu siten, että kunnan ulkopuolella asuminen on tehty vaalioikeuden menetysperusteeksi. ("Vaalioikeutta vailla on kuitenkin1) se, jonka asunto ja kotipaikka ei ole kunnassa.") Kun sanottujen valtiopäivien suuri valiokunta sosialistien vastalauseen mukaisesti muutti tämän negatiivisen menetysperusteen positiiviseksi edellytysperusteeksi, perusteli se muutosta seuraavasti: "Valiokunta on katsonut, että 9 §:n 2 momentin 1 kohdassa oleva säännös ei riittävästi rajoita aivan äsken kuntaan muuttaneiden ja siis sen asioihin vallan perehtymättömien henkilöiden vaikutusvaltaa kunnallisiin vaaleihin, ja on valiokunta tähän nähden asettanut vaalioikeuden edellytykseksi sen, että henkilö on kunnassa hengille kirjoitettuna. Kun kunnalliset vaalit toimitetaan vuoden lopulla, ja kunnassa ovat hengille kirjoitettuina ainoastaan ne henkilöt, jotka viimeistään edellisen vuoden kuluessa ovat sinne muuttaneet, on katsottu tällaisen muutoksen estävän tässä pelättyjä epäkohtia syntymästä." (93) Tämän mukaisesti eduskunta hyväksyi hengillekirjoitetuksi tulemisen vaalioikeuden edellytykseksi ja sama säännös sisältyi vuoden 1917 kunnallislakeihin.

Henkikirjoituksesta huhtikuun 10 päivnä 1894 annetun asetuksen mukaan, sellaisena kuin se on muutettu 3 §:n osalta asetuksella huhtikuun 20 päivältä 1934, suoritetaan henkikirjoitus erikseen kussakin kunnassa joka vuosi helmikuun 15 ja kesäkuun 1 päiväin välillä maaherran tarkemmin määrättävinä päivinä niiden pysyväisiksi katsottavien olosuhteiden mukaan, jotka olivat vallalla sanotun vuoden alussa. Henkikirjoituksen suorittaa henkikirjoittaja paitsi niissä suurissa kaupungeissa, joissa on erityinen maaherran määräämä henkikirjoituksen toimittaja. Kaupungeissa saadaan henkikirjoitus maaherran määräyksestä aloittaa aikaisemmin kuin helmikuun 15 päivänä.

Kun edellä käsittelimme kysymystä hengillekirjoitetuksi tulemisesta kunnan jäsenyyden ehtona, päädyimme siihen lopputulokseen, että kunnan jäsenyys ei ole siippuvainen tosiasiallisesta hengillekirjoituksesta, vaan siitä, olisiko henkilö laillisesti pitänyt kunnassa hengillekirjoittaa. Kunnan jäsenyys asuinpaikan perusteella on riippuvainen laillisesta hengillekirjoituspaikasta.

Nyt joutuu tarkastettavaksemme kysymys, onko kunnallisen vaalioikeuden edellytyksenä tosiasiallinen, tapahtunut hengillekirjoitus vaiko asetuksen mukainen eli laillinen hengeillekirjoitus, ts. onko kunnallinen vaalioikeus riippuvainen tosiasiallisesta hengillekirjoituksesta vai voiko vaalioikeuden saada myöskin sellainen henkilö, jota ei ole kunnassa hengillekirjoitettu, vaikka hänet henkikirjoituksesta voimassaolevien säännösten mukaan olisi pitänyt kunnassa hengillekirjoittaa.

Ennen kuin käymme tähän kysymykseen vastaamaan, on paikallaan tarkastella, miten sama seikka on ratkaistu valtiollisessa vaalioikeudessa.

3. Senaatin päätökset 31/1 1907 ja 5/4 1909, vuonna 1909 eduskunnalle annettu prokuraattorin kertomus sekä perustuslakivaliokunnan mietintö n:o 4 vuoden 1909 toisille valtiopäiville osoittavat oikeuskäytäntömm asettuneen aluksi sille kannalle, että valtiollinen vaalioikeus oli ainoastaan niillä, jotka olivat tulleet äänestysalueessa hengillekirjoitetuksi, s.o. määrätyn äänestysalueen vaaliluettelossa ei "saata olla muita kuin hengille pantuja henkilöitä ja vaalilautakunta saattaa niinmuodoin siihen merkitä ainoastaan sellaisia sanotusta luettelosta poisjätettyjä vaalioikeutettuja henkilöitä, jotka löytyvät henkikirjasta". (94) Tämä kanta ei kuitenkaan ollut kauan vallitsevana, sillä jo 11/1 1910 annetussa senaatin päätöksessä hyväksyttiin vastakkainen mielipide, ja määrättiin Helsingin kaupungissa laadittuihin vaaliluetteloihin otettavaksi henkilö, joka ei ollut tullut, mutta jonka olisi asetuksenmukaisesti pitänyt tulla Helsingin kaupungissa hengillekirjoitetuksi. (95) Myöhemmin on KHO johdonmukaisesti asettunut sille kannalle, että tosiasiallinen hengillekirjoitus ei ole valtiolliselle vaalioikeudelle ratkaiseva, vaan laillinen hengillekirjoitus. (96) Kun tämä valtiollista vaalioikeutta koskeva mielipide joutuu jäljempänä erityisen tarkastelun alaiseksi, on paikallaan lyhyesti viitata sen puolesta esitettyihin perusteluihin:

1) henkikirjoittajan vaalilautakunnalle vaalilain perusteella annettava luettelo on lain mukaan ainoastaan vaaliluettelon pohjana, jonka johdolla vaalilautakunnan on itsenäisesti tehtävä vaaliluettelo olevien olojen mukaan;

2) vuoden 1906 vaalilain 8 §:n 1 momentin mukaan (97) on vaalilautakunnan tehtävänä "huolellisesti tarkastaa" henkikirjoittajan antama luettelo sekä "merkitä siihen ne vaalioikeutetut, jotka ehkä on poisjätetty". Vaalilautakunnan oikeutta merkitä vaaliluetteloon henkilöitä, jotka henkikirjoittaja on jättänyt luettelostaan pois, ei ole rajoitettu ainoastaan sellaisiin, jotka ovat jääneet luettelosta pois sen vuoksi, että tämä luettelo ei ole yhtäpitävä henkikirjan kanssa, vaan se ulottuu kaikkiin henkilöihin, jotka eivät VJ 5 (nyt VJ 6) §:n mukaan ole vaalioikeutta vailla;

3) kun vaalilaissa ei ole nimenomaista säännöstä, ketkä henkilöt vaalilautakunnan tulee vaaliluetteloon ottaa, ei ole oikein, että vaalilautakunnan oikeus rajoitetaan tosiasiallisen henkikirjoituksen mukaiseksi; sekä

4) kun VJ:ssä ei ole enempää vaalioikeuden yleisillä edellytyksillä kuin menetysperusteillakaan määrätty henkikirjoitetuksi tulemista, Suomen kanalaisoikeudet saaneita ulkomaalaisia varten tarkoitettua kolmena viimekuluneena vuonna tapahtuneen hengillekirjoituksen vaatimusta lukuunottamatta, vaalioikeuden saamisen ehdoksi, niin on lain vastaista, jos henkilö katsotaan menettäneen vaalioikeutensa sen vuoksi, ettei hän ole tullut hengillekirjoitetuksi. (98)

Kun tarkastellaan esitettyjä perusteita, täytyy myöntää, että nykyinen oikeuskäytäntömme valtiollisen vaalioikeuden suhteen on hyvin perusteltu ja oikea.

4). Sen periaatteellisen yhdenmukaisuuden nojalla, joka yleensä vallitsee valtiollisen ja kunnallisen vaalioikeuden välillä, (99) saattaisi tässäkin kohdassa helposti tehdä johtopäätöksen, että myöskin kunnallinen vaalioikeus riippuu laillisesta hengillekirjoituksesta. Tämä johtopäätös ei kuienkaan olisi vallitsevan käsityksen mukainen, sillä niinhyvin oikeuskäytäntö (100) samaten kuin oikeustiede<101> ovat asettuneet sille kannalle, että tosiasiallinen hengillekirjoitus on määräävä kunnalliselle vaalioikeudelle. Näin ollen valtiollinen vaalioikeus ja kunnallinen vaalioikeus poikkeavat vallitsevan oikeuskäytännön mukaan toisistaan tässä erittäin merkityksellisessä kohdassa.

Mistä tämä eroavaisuus aiheutuu?

Kun tähän kysymykseen haluamme vastausta, on tällöin ensiksikin syytä vain lyhyesti todeta, että eroavaisuus ei johtu mistään periaatteellisesta erosta valtiollisen ja kunnallisen vaalioikeuden välillä, joten ero on löydettävissä lakitekstejä vertaamalla. Silloin huomaamme ensiksikin, että vuoden 1906 VJ 5 §:n 1 momentissa samoin kuin vuoden 1928 VJ 6 §:n 1 momentissa ei valtiollisen vaalioikeuden yleisten edellytysten joukossa ole vaatimusta hengillekirjoitetuksi tulemisesta niinkuin asianlaita on mkl. 9 §:n 1 momentissa ja kkl. 10 §:n 1 momentissa. Kun VJ:ssä ei myöskään menetysperusteiden joukossa tavata säännöstä, jonka mukaan hengillekirjoittamaton tulemisesta niinkuin asianlaita on mkl. 9 §:n 1 momentissa ja kkl. 10 §:n 1 momentissa. Kun VJ:ssä ei myöskään menetysperusteiden joukossa tavata säännöstä, jonka mukaan hengillekirjoittamaton henkilö on vaalioikeutta vailla, on valtiollisen ja kunnallisen vaalioikeuden välillä olemassa lainsäädännöllinen eroavaisuus, jonka perusteella erilaiset vaalioikeusvaatimukset ovat syntyneet.

Emme voi olla tässä yhteydessä kiinnittämättä huomiota siihen seikkaan, että hengillekirjoitusvaatimuksella mkl. 9 ja kkl. 10 §:ssä alun perin pyrittiin saavuttamaan kokonaan toinen päämäärä kuin vaalioikeuden tekeminen riippuvaksi tosiasiallisesta hengillekirjoituksesta.

Kuten olemme aikaisemmin toisessa yhteydessä esittäneet, perustuu kunnallinen vaalioikeus kunnan jäsenyyteen. Ne muut yleisetkin edellytykset, jotka vaalioikeuden saamiselle on asetettu, ovat yleispäteviksi nimittämiämme edellytyksiä kenties lukuunottamatta yleisimmässä mielessä tarkastettuina jonkinlaisia menetysperusteisiin rinnastettavia rajoituksia sellaisten kunnan jäsenten estämiseksi vaalioikeuden käyttämisestä, jotka eivät ole siihen lainsäätäjän käsityksen mukaan soveliaita. jokaiselle yleiselle edellytykselle yhtähyvin kuin menetysperusteellekin voidaan esittää se konkreettinen syy, minkä vuoksi tietyille kunnan jäsenille ei tahdota vaalioikeutta antaa. Edellä on selostettu vuoden 1908 toisten valtiopäivien suuren valiokunnan sanoilla, mikä on ollut aiheena hengillekirjoitetuksi tulemista koskevan vaatimuksen ottamiselle vaalioikeusedellytykseksi. Siitä käy selvästi ilmi, että hengillekirjoitetuksi tulemisen asettaminen vaalioikeuden yleiseksi edellytykseksi ei ole tarkoittanut niiden kunnan jäsenten vaalioikeuden estämistä, jotka eivät ole tulleet hengillekirjoitetuksi, vaan niiden, jotka eivät lainkaan  v o i  tulla kunnassa hengillekirjoitetuksi, siis toisessa kunnassa asuvien. Lainsäätäjän tarkoituksena ei siis ole ollut poistaa kunnallista vaalioikeutta esim. epähuomiossa tai virheellisesti henkikirjasta poisjääneiltä henkilöiltä. Jos mkl. 9 ja kkl. 10 § olisivat saaneet sen asun, mikä niillä oli vuoden 1908 toisten valtiopäivien kunnallisvaliokunnan mietinnössä: "Vaalioikeutta vailla on kuitenkin: 1) se, jonka asunto ja kotipaikka ei ole kunnassa (kaupungissa)", voitaisiin kaikella todennäköisyydellä pitää selvänä, että kunnallinenkin vaalioikeus, mikäli muut lainkohdat eivät toita osoittaisi, olisi riippuvainen laillisesta eikä tosiasiallisesta hengillekirjoituksesta. Suuren valiokunnan esittämä muutoshan, että hengillekirjoitus oli asetettava kunnallisen vaalioikeuden yleisten edellytysten joukkoon ja että kunnallisvaltiokunnan esittämä ensimmäinen vaalioikeuden menetysperuste oli poistettava, johtui siitä, että kunnassa asuminen, joka kunnallisvaliokunnan mietinnön mukaan olisi joutunut tutkittavaksi vaaliluettelojen laatimisen aikana, tahdottiin pidetään vaalivuoden alkuun ulottuvaksi. Näin ollen on täysin kiistämätöntä, että mkl. 9 ja kkl. 10 §:n säännöstä hengillekirjoituksesta ei ole tarkoitettu luettavaksi siten, että tosiasiallinen hengillekirjoitus olisi määräävä. Pikemminkin voidaan käsittää, että henkikirjoitusta koskeva säänös mkl. 9 ja 10 §:n säännöstä hengillekirjoituksesta ei ole tarkoitettu luettavaksi siten, että tosiasiallinen hengillekirjoitus olisi määräävä. Pikemminkin voidaan käsittää, että henkikirjoitusta koskeva säännös mkl. 9 ja kkl. 10 §:ssä on tarkoitettu synonymiksi kunnan jäsenyydelle laillisen asumisen perusteella kunnassa vaalivuoden alussa.

Jos siis kiinnitetään huomio yksinomaan siihen tarkoitukseen, joka lainsäätäjällä on ollut, kun henkikirjoitusta koskeva kohta otettiin kunnallisen vaalioikeuden yleisen edellytysten joukkoon, on täysin riidatonta, että kunnallinen vaalioikeus olisi sen mukaan riippuvainen laillisesta eikä tosiasiallisesta hengillekirjoituksesta. Tämä tulos olisikin saavutettavissa, mikäli yksinomaan olemismääräyksen sisältävä säännös mkl. 9 ja kkl. 10 §:ssä "on hengillekirjoitettu" tulkittaisiin siten, että se käsittää myöskin pitämistä sisältävän määräyksen "tai tulee olla hengillekirjoitettu". Hallintooikeudelliselle lainkäytöllemme ei tämäntapainen tulkinta olisi vieras, sillä mka 78 ja kka 53 §:n säännöksen verovelvollisuudesta sille kunnalle, missä henkilöllä "on asunto ja kotipaikka", on aivan yleisesti tulkittu tarkoittavan verovelvollisuutta sille kunnalle, jossa henkilöllä  o n  t a i  tu l  e e  o l l a  asunto ja kotipaikka.<102> Vastakkaisen mielipiteen on esittänyt ainoastaan Castren, Festskrift för Granfelt s. 204 ss., joka on asettunut sille kannalle, että mka 78 ja kka 53 §:n säännös verotuspaikasta olisi tulkittava tosiasiallisen asuinpaikan mukaisesti.

Kun kunnan jäsenyys voimassaolevassa kunnallisessa lainsäädännössämme on riippuvainen laillisesta hengillekirjoituksesta, voitaneen pitää periaatteellisesti oikeana sellaista käsitystä, että kunnallinen verovelvollisuuskin pitäisi määrätä vastaavan periaatteen mukaan. Kun vallitseva käytäntö vastoin mka 78 ja kka 53 §:n sanontaa, erityisesti nojaten näiden asetusten valtiopäiväkäsittelyssä lausuttuun mielipiteeseen (Ks. vuoden 1897 valtiopäivien kunnallisvaliokunnan mietintö n:o 1, Asiakirjat I V.M. Esit. N:o 6 s. 41), on tulkinnut verovelvollsuuden riippuvaksi laillisesta asuinpaikasta (Ks. nimenomaan *Ståhlberg*, Maalaiskuntain hallinto s. 464), on tulkinnassa tällöin noudatettu käsityksemme mukaan enemmänkin *de lege ferenda*- kuin *de lege lata*-periaatetta. Mutta kun tässä on näin tehty, olisi johdonmukaisuus vaatinut, että kunnallista vaalioikeutta koskevassa kysymyksessä olisi menetelty vastaavasti ja siis omaksuttu sellainen käsitys, että mkl. 9 ja kkl. 10 §:ssä oleva säännös hengillekirjoitettuna olemisesta on tulkittava sekin laillisen hengillekirjoituspaikan mukaisesti. Nimenomaan siinä *de lege ferenda*-näkökohdat ovat varsin painavat; huomautamme ainoastaan siitä seikasta, että vaalioikeuden käyttämisen tekeminen riippuvaksi sekä henkikirjoihin ottamisesta että vaaliluetteloon ottamisesta, ei ole vaalioikeuden toteamisesta yleensä voimassaolevien periaatteiden mukainen sekä että käytännössä vaalioikeuden saaminen, kun se on sidottu tapahtuneeseen hengillekirjoitukseen, riippuu oikeudellisesta menettelystä, jossa kansalainen tuon menettelyn suoritustavan vuoksi ei voi valvoa etuaan sillä tavalla kuin vaalioikeuden merkitys edellyttäisi. Silloin kun vaalioikeus on riippuvainen tosiasiallisesta hengillekirjoituksesta, tulisi kansalaisten näet voida valvoa hengillekirjoituksen toimittamista ja saada siitä selkoa, mutta vuoden 1894 henkikirjoitusasetuksen mukaan joko sitä on vaikea tehdä tai siitä ei välitetä. Todistuksena voidaan mainita, että itsenäisiä henkikiroitusvalituksia on KHO:ssa ratkaistu kaiken kaikkiaan vain muutama harva tapaus, kun taas vaaliluetteloja vastaan esitettyjä valituksia, jotka ovat joutuneet KHO:ssa käsiteltäviksi, on jonakin vuonna olla tuhatmäärä. Sama välinpitämättömyys henkikirjoituksen suorittamisen suhteen on ilmeisesti vallalla vielä nytkin, vaikka huhtikuun 20 päivänä 1934 annetulla asetuksella henkikirjoitusasetuksen 24 §:ää sikäli selvennettiin, että siinä mm. vahvistettiin määräaika valitusten tekemiselle henkikirjoitusta vastaan.

Olemme ylempänä tekstissä hyväksyneet vallitsevan käsityksen, että tosiasiallinen hengillekirjoitus on oleva kunnallisen vaalioikeuden edellytys. Se on tiennyt sitä, että kaikki tarkoituksenmukaisuusnäkökohdat on ollut pakko sivuuttaa ja antaa ratkaiseva merkitys lain sanamuodolle. Kuitenkin on nähdäksemme ollut samalla tarpeellista esittää rinnakkaistapaus kunnallisen verovelvollisuuden määräämisestä, jotta vallitsevan mielipiteen siinä omaksumaa tulkintaa ei voitaisi esittää todisteena kannanottoamme vastaan. yksityiskohtaisesti tutkimatta verovelvollisuutta koskevaa kysymystä on tietenkin vaikeata mennä sanomaan, onko vallitsevalla mielipiteellä ollut riittäviä voimassaolevaan lakiin nojaavia perusteita, kun sen on tehnyt verovelvollisuuden laillisesta asuinpaikasta riippuvaksi, mutta sen verran voinemme sentään sanoa, että niin ei näytä asianlaita olevan. *Castren*in edellä mainittu kanta tuntuu näin ollen *de lege lata* perustellulta.

Lisäksi on olemassa eräs toinenkin lainsäädännöllinen eroavaisuus, joka on johtanut valtiollisen ja kunnallisen vaalioikeuden erilleen suhteessaan hengillekirjoitukseen. Se tavataan vaaliluettelojen laatimista koskevissa säännöksissä. Kuten edellä on selostettu, puolustettiin sitä käsitystä, että valtiollinen vaalioikeus ei ole sidottu tosiasialliseen hengillekirjoitukseen mm. sillä, että laissa ei ole nimenomaan määrätty, ketkä henkilöt vaalilautakunnan tulee vaaliluetteloon ottaa. Näin onkin asianlaita valtiollisen vaalioikeuden suhteen. Kunnallise vaaliluettelon laatimisesta sitävastoin on annettu selvä ohje kvl. 4 §:n 1 momentissa: "Vaaliluetteloon  o n  o t e t t a v a  s e n  v u o d e n  h e n k i k i r j a n  m u k a a n  kaikki ne jne." Vaalilautakunnan on nimenomaisen säännöksen mukaan tehtävä vaaliluettelo henkikirjan puitteissa ja kun tämän säännöksen lisäksi otetaan huomioon mkl. 9 §:n 1 momentissa ja kkl. 10 §:n 1 momentissa oleva hengillekirjoitusta koskeva kunnallisen vaalioikeuden yleinen edellytys, ei lopputulokseksi voi tulla muu kuin että kunnallisen vaalioikeuden yleisenä edellytyksenä on myöskin se, että henkilö on tosiasiallisesti tullut hengillekirjoitetuksi kunnassa.

Tästä on olemassa yksi poikkeus: kunnallisen jaoituksen muuttuessa tarkastetaan uuden taikka laajennetun kunnan jäsenen vaalioikeus sen mukaan, onko hän tullut hengillekirjoitetuksi sillä alueella, joka seuraavan vuoden alusta siirtyy joko uuteen taikka laajennettuun kuntaan. Asianlaita on tässä vastaavasti sama kuin kunnan jäsenyyden ollessa kyseessä. Ks. siitä edellä s. 162.

5. Kun tällä tavoin olemme saaneet selville, että sen hengillekirjoituksen, joka on kunnallisen vaalioikeuden edellytyksenä, tulee olla tosiasiallinen, tapahtunut, siirrymme tarkastelemaan sitä, milloin toimitetusta hengillekirjoituksesta silloin on kysymys.

Henkikirjoitus toimitetaan, kuten edellä on mainittu, joka vuosi helmikuun 15 ja kesäkuun 1 päivien välillä. Henkikirjoituspiirinä itse toimitusta varten on kunta tai ne piirit, joihin maaherra on kunnan henkikirjoitusta varten jakanut.<103> Maaherra määrää myös toimituksen paikan sekä ajan kussakin piirissä. henkikirjoitustoimitukseen ovat henkikirjoitusasetuksen 19 §:ssä mainitut valtion viranomaiset ja kunnalliet luottamusmiehet velvolliset saapumaan. Toimituksen päätyttyä allekirjoitetaan henkikirja.<104> Sen suorittavat henkikirjoitusasetuksen 26 §:n mukaan, paitsi toimitusmiestä, ne, jotka 19 §:n mukaan ovat olleet toimituksessa läsnä. Näin tapahtuneen henkikirjoituksen mukaan kunnallinen vaalioikeus määrätään.

Kunnallinen vaalioikeus joutuu kuitenkin säännönmukaisesti tarkastettavaksi kaikkien kansalaisten osalta ainoastaan joka kolmas vuosi toimitettavia kunnallisia vaaleja varten valmistettavien vaaliuettelojen laatimisen yhteydessä. Vaaliluettelot tehdään vaalivuonna elokuun kuluessa. Kun mkl. 9 ja kkl. 10 §:n mukaan yhtenä vaalioikeuden yleisenä edellytyksenä on "viimeksi toimitetussa henkikirjoituksessa" hengillekirjoitetuksi tuleminen on, on kunnallinen vaalioikeus, silloin kun se joudutaan tarkastaman vaaliluetteloja laadittaessa, riippuvainen vaalivuonna toimitetusta henkikirjoituksesta.

Milloin kunnalinen vaalioikeus taas joutuu esim. vaalikelpoisuuden toteamiseksi tarkastettavaksi jonakin muuna ajankohtana kuin edellä on esitetty, on hengillekirjoituksen suhteen määräävä se kunnassa toimitettu henkikirjoitus, joka on tapahtunut viimeksi ennen kyseellistä ajankohtaa. Jos tämä ajankohta jonakin vuonna on ennenkunnassa toimitettavaa henkikirjoitusta, on kunnallinen vaalioikeus riippuva edellisenä vuonna toimitetusta hengillekirjoituksesta. Milloin tämä ajankohta, jolloin henkilön kunnallinen vaalioikeus siis tulee tarkastelun alaiseksi, on taas sinä vuonna tapahtuneen henkikirjoitustoimituksen jälkeen, ratkaistaan kunnallinen vaalioikeus saman vuoden henkikirjoituksen mukaan. Jos tapahtunut henkikirjoitus on henkikirjoitusasetuksen 24 §:n (20/4 1934) nojalla tehdyn valituksen johdosta lainvoimaisella päätöksellä määrätty muutettavaksi, on päätöksen perusteella tehty muutos tietenkin otettava myös huomioon.

Kunnallista vaalioikeutta tutkittaessa tulee ainoastaan "viimeksi toimitettu" henkikirjoitus kysymykseen.<105> Vertauksen vuoksi mainittakoon, että vuoden 1928 VJ 6 §:n 2 momentin 3 kohdan mukaan valtiollista vaalioikeutta vailla on se, joka kolmena viime kuluneena vuonna ei ole ollut tässä maassa hengillepantuna.<106>

6. Olemme edellä pyrkineet osoittamaan, että lainsäätäjän tarkoituksena, kun se asetti hengillekirjoitetuksi tulemista koskevan vaatimuksen kunnallisen vaalioikeuden edellytykseksi, on ollut toisessa kunnassa asuvien kunnan jäsenten vaalioikeuden kieltäminen. Nyt saattaa kuitenkin sattua, että kunnassa tehtyyn henkikirjaan on otettu henkilöitä, jotka eivät laillisen asuntonsa ja kotipaikkansa mukaan ole sen kunnan jäseniä. Tämä on sitäkin enemmän mahdollista, kun kunnan jäsenyydestä asunnon ja kotipaikan perusteella voimassaolevat säännökset, mikäli niitä noudatetaan, johtavat käytännöllisesti katsoen varsin suurta hankaluutta tuottaviin lopputuloksiin. Ratkaistavaksi tulee tällöin kysymys, onko henkilö, joka on kunnassa virheellisesti hengillekirjoitettu, vaalioikeutettu kunnassa, vaikka hän ei olekaan kunnan jäsen.

Kunnan jäsenyys on, kuten aikaisemmin olemme esittäneet, ensisijainen kunnallisen vaalioikeuden yleinen edellytys. Siitä täytynee katsoa johtuvan, että kukaan ei voi olla kunnassa vaalioikeutettu, jollei hän ole kunnan jäsen. Henkilöllä, joka on hengillekirjoitettu kunnassa olematta kunnan jäsen mlk. 3 ja kk. 3 §:n säännösten mukaan, ei näin ollen voi olla vaalioikeutta kunnassa.

7. Mutta kunnan jäsenyyden voi saavuttaa paitsi aunnon ja kotipaikan perusteella myöskin kiinteistön omistamisen tai hallitsemisen sekä elinkeinon, liikkeen tahi ammatin harjoittamisen perusteella. Jos kunnassa virheellisesti hengillekirjoitettu henkilö, joka laillisen asuinpaikkansa perusteella olisi ollut jossakin toisessa kunnassa hengillekirjoitettava ja joka sen vuoksi on tuon toisen kunnan jäsen, olisi myös sen kunnan jäsen, jossa hänet on virheellisesti hengillekirjoitettu, esim. kiinteistön omistamisen tai elinkeinon harjoittamisen perusteella, ei voitane tulla muuhun lopputulokseen, kuin että hän voi olla tosiasiallisessa hengillekirjoituskunnassaan vaalioikeutettu, mikäli hän täyttää muut vaalioikeusehdot. Tämä yllättävä lopputulos on seuraus vallitsevasta ja tässäkin hyväksytystä tulkinnasta, että kunnallisen vaalioikeuden edellytyksenä oleva hengillekirjoitusvaatimus on lain sanallista merkitystä noudattaen tulkittava tosiasiallisen henkikirjoituksen mukaan. Jos hengillekirjoitusvaatimus tarkoittaisi tässä, kuten valtiollisessakin vaalioikeudessa, laillista hengillekirjoitusta (missä henkilö on tullut tai missä hänen olisi pitänyt tulla hengillekirjoitetuksi), silloin hengillekirjoitusvaatimus peittäisi kunnan jäsenyydestä asunnon ja kotipaikan perusteella voimassaolevan säännöksen, eikä tällaisia tarkoituksenvastaisia<107> poikkeustapauksia voisi olla olemassa. Nyt voimassaolevan lain mukaan sellainen henkilö, jonka hengillekirjoitus kunnassa on virheellinen, koska se ei ole perustunut hänen lailliseen asuntoonsa ja kotipaikkaansa kunnassa, ja joka siis sen nojalla ei ole sen kunnan jäsen, jossa hänet on hengillekirjoitettu, on kunnallista vaalioikeutta vailla tässä kunnassa, mutta ainoastaan siinä tapauksessa, että hän ei myöskään muulla perusteella kuin laillisen asunnon ja kotipaikan nojalla ole sen kunnan jäsen.

Laillinen asunto ja kotipaikka kunnassa viiden vuoden ajan.

1. Kunnallishallintoa koskeva lainsäädäntö kuuluu Ahvenanmaan itsehallinnosta toukokuun 6 päivänä 1920 annetun lain mukaan Ahvenanmaan maakunnan lainsäädäntöelimien toimivaltaan muulta paitsi kunnallisen ääniikeuden perusteiden osalta,<108> joita koskevat asiat sanotun lain 9 §:n 2 momentin 7 kohdan mukaan on pidätetty tasavallan lainsäädäntöelimille. Tämän nojalla tulisi ainakin kunnallisen vaalioikeuden yleisten edellytysten, jotka riidattomasti voidaan katsoa kuuluvan vaalioikeuden peusteisiin,<109> olla myöskin Ahvenanmaan maakunnassa<110> samat kuin muualla valtakunnassa. Poikkeuksen tässä aiheuttaa kuitenkin se, että elokuun 11 päivänä 1922 annetun lain, sisältävä eräitä Ahvenanmaan maakunnan väestöä koskevia säännöksiä (takuulain), 3 §:n mukaan saa Suomen kansalainen, joka muuttaa Ahvenanmaan maakuntaan, siellä kunallisen ja maakunnallisen äänioikeuden vasta sen jälkeen, kuin hänellä on viiden vuoden ajan ollut siellä laillinen asunto ja kotipaikka, jollei hänellä aikaisemmin ole niin pitkän ajan ollut siellä laillinen asunto ja kotipaikka. Tämän nojalla on Ahvenanmaan kunnallishallintoa koskevissa maakuntalaeissa 21/8 1930 (maalaiskuntia varten) ja 15/12 1931 (Maarianhaminan kaupunkia varten) kunnallisen vaalioikeuden yleiseksi edellytykseksi niiden lisäksi, jotka ovat muuallakin valtakunnassa voimassa, asetettu myöskin se, että henkilöllä on täytynyt vähintään viiden vuoden ajan olla laillinen asunto ja kotipaikka (laga bo och hemvist) jossakin Ahvenanmaan maakuntaan kuuluvassa kunnassa.

2. Olemme jo aikaisemmin osoittaneet, että henkilöllä on laillinen asuinpaikka siinä kunnassa, jossa hänet henkikirjoitusta koskevien säännösten nojalla on hengillekirjoitettava. Tämä on voimassa myöskin Ahvenanmaan maakunnassa.<111> Kun itsehallintolain 9 §:n 2 momentin 9 kohdan nojalla henkikirjoja ja muita yleisiä väestöluetteloja koskevat asiat kuuluvat tasavallan lainsäädännön piiriin,<112> jonka vuoksi Ahvenanmaalla tulee noudattaa henkikirjoituksesta muualla valtakunnassa voimassaolevaa lainsäädäntöä, voidaan se, mitä edellä kunnan jäsenyyden yhteydessä olemme esittäneet laillisesta henkikirjoituspaikasta, soveltaa Ahvenenmaan maakunnan väestöön kuuluvan henkilön laillisen asunnon ja kotipaikan määräämiseen.<113>

Siitä seikasta, että kunnallisen vaalioikeuden perusteita koskeva lainsäädäntö on pidätetty valtakunnan lainsäädäntöelimille sekä että kunnallisen vaalioikeuden yleiset edllytykset, joiden joukkoon kuuluu myöskin vaatimus laillisesta asunnosta ja kotipaikasta kunnassa viiden vuoden aikana, ovat vaalioikeuden yleisiä edellytyksiä, johtuu, että Ahvenanmaan kunnallislaeissa eivät vaalioikeuden yleiset edellytykset voi poiketa muualla valtakunnassa voimassaolevista vaalioikeuden yleisistä edellytyksistä taikka niistä edellytyksistä, jotka valtakunnan lainsäädännössä on Ahvenanmaan maakuntaa varten tässä suhteessa erikoisesti vahvistettu. Kun takuulain 3 § sisältää kunnallisen vaalioikeuden perusteita koskevan erikoissäännöksen Ahvenanmaata varten, on Ahvenanmaan kunnallislakeihin voitu ottaa niiden kunnallisen vaalioikeuden yleisten edellytysten lisäksi, jotka ovat voimassa muualla valtakunnassa, takuulain 3 §:n mukainen lisäedellytys. Sellaisena on käsitettävä Ahvenanmaan kunnallislakien säännös lailisesta asunnosta ja kotipaikasta Ahvenanmaan maakuntaan kuuluvassa kunnassa viiden vuoden aikana. Vaikka tämä säännös muodollisesti poikkeaakin takuulain 3 §:n säännöksestä, täytyy katsoa, että niiden kummankin asiallinen sisällys on sama.<114> Tämä toteaminen on tarpeellinen erityisesti siksi, että voitaisiin sen nojalla ratkaista, onko se viiden vuoden aika, jonka kuluessa henkilöllä on täytynyt olla laillinen asunto ja kotipaikka Ahvenanmaan maaknnassa, käsitettävä lähinnä edelliseksi viideksi vuodeksi, vai voiko aikaisempikin viiden vuoden ajan kestänyt laillisen asunnon ja kotipaikan omaaminen maakunnassa tuottaa kunnallisen vaalioikeuden. *Hermanson* on näet vakuuttavasti osoittanut,<115> että takuulain 3 §:n säännöksessä mainittu viiden vuoden määräaika ei tarkoita viittä lähinnä edellistä vuotta, vaan että "På Åland bosatta personer äga rösträtt såframt de förr eller senare därförinnan oavbrutet under 5 års tid verkligen haft laga bo och hemvist på Åland".<116> Ainoa huomautus, joka tätä vastaan näyttää voitavan tehdä, on se, tokko on välttämätöntä, että henkilöllä on ollut maakunnassa laillinen asunto ja kotipaikka keskeytymättä viiden vuoden ajan. Takuulain 3 § ei nimenomaan näytä säätävän, että asumisen on oltava yhtäjaksoinen. Sitä eivät Ahvenanmaan kunnallislait liioin nimenomaan säädä.<117>

(86) Näin mm. Preussin Gemeindewahlgesetz (9/4 1923) 2 § 1 mom.; Tshekko-Slovakian laki pysyväisistä vaaliluetteloista (19/12 1919) § 2; Baijerin Gemeindeordnung (17/10 1927) Art. 63.

Ks. *Staub*, Das Stimmregister im schweizerischen Recht s. 68.

(87) *Willgren* s. 210 mainitsee kunnallisen vaalioikeuden yleisten edellytysten joukossa vaatimuksen, että henkilön on pitänyt tulla viimeksi toimitetussa henkikirjoituksessa otetuksi kunnan vaaliluetteloon. Hän tarkoittanee hengillekirjoitetuksi tulemista.

(88) Ks. s. 89.

(89) Ks. edellä s. 140 s.

(90) *Nordström*, Skildring af municipal-författning i Finland s. 19: "icke heller var det tillåtet att äga fastighet uti staden, utan att derstädes också bo och bygga. Denna omständighet torde hänföra till den grundsats, att ägande af fastighet var förenadt med Borgarerätt i den äldra Municipal-författningen, och borde nämnde Lag iakttagas så väl då, när någon, som i grund af arf eller annat laga fång ägde fastighet i stad, ville flytta ur landet, som då, när någon uti staden infödd man, hvilken idkade handel och näring utomlands, uti staden ärfde fastighet och ej ville flytta dit, för att der bygga och bo - -"

(91) Asiakirjat Valtiopäivillä 1897 I Esit. N:o 6 s. 13 s.

(92) Poikkeuksen muodosti äänioikeus manttaalikokouksessa, jossa mka 11 §:n 2 mom. mukaan äänivalta oli maan haltijalla, "jollei omistaja asu kunnassa ja ole itselleen pidättänyt äänivaltaa sekä ilmoittanut sitä ääniluetteloon merkittäväksi".

(93) Toiset Valtiopäivät 1908 Asiakirjat V 1. Eduskuntaesitysmiet. N:o 2. S.V.M. s. 3.

(94) Prokuraattorin kertomus s. 8 s.

(95) *Ahava*, Valtiopäiväjärjestys s. 18 s.; Lakimies 1910 s. 46 s.

(96) Mm. KHO 1919 I 53, II 192, 1920 II 1255, 1924 I 20, 1927 II 970 ja 1306. Samoin myöskin *Erich* I s. 277 ja *Ståhlberg*, Sisäasiain hallinto s. 58 sekä *Saarialho*, Maalaiskunta 1928 s. 347.

(97) Samaten on asianlaita vuonna 1935 edustajanvaaleista annetussa laissa.

(98) Ks. Lakimies 1907 s. 20 ss.; Prokuraattorin kertomus vuoden 1909 toisille valtiopäiville s. 7 s.; Lakivliokunnan mietintö n:o 1 vuoden 1909 toisilla valtiopäivillä s. 6 s.

(99) Ks. siitä mm. s. 130.

(100) KHO esim. 1921 II 1730 ja 1927 I 44.

<101> *Ståhlberg*, Maalaiskuntain hallinto s. 100; *Saarialho*, m. t. s. 347. - Toisin *Lindberg*, Suomen Kunnallislehti 1921 s. 80.

<102> Vrt. Ålandsdelegationens framställningar och betänkanden IV serien s. 144 s. Ks. maalaiskuntain kunnallislaki Ahvenanmaan maakunnassa 21/8 1930 § 67.

<103> Henkikirjoitusasetuksen 3 § 2 mom.

<104> Vrt. *Ståhlberg*, Sisäasiain hallinto s. 52.

<105> Ks. *Saarialho*, Maalaiskunta 1928 s. 347.

<106> KHO päätös 18/6 1929 n:o 368 osoittaa, että jos henkilö kolmesta viime kuluneesta vuodesta on yhdenkin ollut hengilekirjoittamatta maassa, hän on valtiollista vaalioikeutta vailla.

<107> Vrt. mm. vuoden 1908 kunnallisvaliokunnan mietintö s. 120.

<108> Ks. Ålandsdelegationens framställningar och betänkanden IV serien s. 136 ja s. 152 s.

<109> Vrt. *Erich* II s. 380; Ålandsdelegationens framställningar och betänkanden IV serien s. 140.

<110> Tämä maakunta käsittää itsehallintolain 1 §:n mukaan Ahvenanmaan läänin sellaisena kuin se perustettiin 13/6 1918 annetulla asetuksella.

<111> Ks. mm. *Tollet-Uggla*, Den nya lagstiftningen angående självstyrelse för Åland (Helsingfors 1922) s. 49: "Med laga bo och hemvist förstås den ort, där en person blivit eller lagligen bort bliva mantalsskriven."

<112> Ks. *Erich* II s. 369 s.

<113> *Hermanson*, J.F.T. 1922 s. 152 ss., on perustellen pyrkinyt osoittamaan, että henkilön laillinen asunto ja kotipaikka ei määräydy tosiasiallisen hengillekirjoituksen perusteella, vaan että ehdottomana edellytyksenä tulee olla henkilön tosiasiallinen asuminen kunnassa. Samoin *Tollet-Uggl*, Lagstiftningen angående självstyrelse för Åland s. 141. Kuten aikaisemasta esityksestämme käy ilmi, voi henkilöllä kuitenkin olla laillinen henkikirjoituspaikka ja sen mukana laillinen asunto ja kotipaikka tietyissä poikkeustapauksissa muualla kuin missä hän tosiasiallisestiasuu ja missä hänet on tosiasiallisesti hengillekirjoitettu.

<114> Korkein oikeus lausunnossaan Ahvenanmaan sittemmin vahvistamatta jätetyn kunnallislain johdosta huhtikuun 12 päivältä 1929 katsoo, että vaikka maakuntalaki poikkeaa takuulain 3 §:n säännöksestä ottaessaan ahvenenmaalaisen kotiseutuoikeuden (hembygdsrätt), mikä olisi jokaisella Suomen kansalaisella, jolla on vähintään viiden vuoden ajan ollut laillinen asunto ja kotipaikka maakunnassa, kunnallisen vaalioikeuden edellytykseksi ei tämä menettely sisällä asiallista muutosta takuulain sanotusta säännöksestä. Ks. Ålandsdelegationens framställningar och betänkanden IV serien s. 153 s. Samoin Ahvenanmaan valtuuskunta: "Ordet hembygdsrätt i detta sammanhang avser sålunda endast att giva uttryck åt vad enligt garantilagen gäller i fråga om villkoren för utövning av kommunal rösträtt på Åland." (Ålandsdelegationens framställningar och betänkanden IV serien s. 139.) Korkein oikeus on lausunnossaan nyt voimassaolevasta Ahvenanmaan maalaiskuntien kunnallislaista lausunut seuraavaa: "I förevarande landstingsbeslut, vilket väsentligen har samma innehåll som nämnda förfallna beslut, hava Högsta domstolens mot det tidigare beslutet framställda anmärkningar blivit beaktade sålunda, att begreppet "åländsk hembygdsrätt" uteslutits ur 9 § och ersatts med ett uttryck, som noggrant återgiver vederbörande grundstadgande i 3 § garantilagen - - -" (5/6 1930).

<115> J.F.T. 1922 s. 152 ss.

<116> Saman käsityksen on esittänyt myöskin *Tollet-Uggla*, Lagstiftningen angående självstyrelse för Åland s. 141.

<117> Vrt. kuitenkin Ahvenanmaan maapäiväjärjestyksen (7/5 1923) 4 §:n säännös, jonka mukaan maakunnallisen vaalioikeuden yhtenä edellytyksenä on, että henkilöllä on keskeytymättä ollut viiden vuoden ajan laillinen asunto ja kotipaikka maakunnassa.