Kunnallislautakunnan jäsenistä.

Kunnallisen itsehallinnon organisatio Suomessa on järjestetty sellaiseksi, että kunnan varsinaisen päättävän edustuselimen, kunnanvaltuuston, ohella on maalaiskunnissa olemassa joukko valtuuston asettamia toimeenpanolautakuntia, jotka kukin oman hallinnonhaaransa alalla huolehtivat varsinaisten käytännöllisten hallintotoimenpiteiden suorittamisesta. Erikoisasema näiden hallintolautakuntien joukossa on kunnallislautakunnalla jo tehtäviensä yleisen laadunkin vuoksi - kunnallislautakuntahan maalaiskuntain kunnallislain 44 §:n mukaan "tässä laissa olevien säännösten ja niiden määräysten mukaan, joita kunnanvaltuusto tahi muu viranomainen laillisesti noudatettavaksi antaa, huolehtii kunnan hallinnosta, valvoo sen yhteisiä etuja sekä panee täytäntöön valtuuston päätökset ja määräykset" - mutta vielä enemmän sen valvontavelvollisuuden ja -oikeuden vuoksi, jonka nojalla kunnallislautakunnan tulee tarkastaa ja valvoa kaikkia kunnanvaltuuston asettamia erikoislautakuntia, jopa toimeenpano- ja hallintotoimia varten valittuja henkilöitäkin, niiden toimintaa ja harjoittamaa hallintoa.

Kunnallislautakunnan kokoonpanosta säädetään mkl:n 45 §:ssä, että kunnallislautakuntaan kuuluu puheenjohtaja, varapuheenjohtaja ja vähintään neljä jäsentä sekä tarpeellinen määrä varajäseniä. Varajäsenien lukumäärän ei siis tarvitse ehdottomasti olla yhtä suuri kuin varsinaisten jäsenten, mutta yleensä on varajäsenien määrä kuitenkin vahvistettu samaksi kuin varsinaisten jäsenten. Varapuheenjohtajan asema lautakunnassa on oleellisesti sama kuin varsinaisten jäsenten, hän on oikeutettu olemaan saapuvilla lautakunnan kokouksissa ja käyttämään niissä äänioikeuttaan myös silloin kun varsinainen puheenjohtaja on saapuvilla ja johtaa puhetta. Hän on siis ensiksikin lautakunnan varsinainen jäsen ja sen lisäksi lautakunnan varapuheenjohtaja, joka hoitaa puheenjohtajan tehtävät tämän ollessa estettynä.

Vaalikelpoisuus kunnallislautakuntaan

Kunnallislautakunnan puheenjohtajan, varapuheenjohtajan, jäsenet ja varajäsenet valitsee kunnanvaltuusto vaalikelpoisista kunnan jäsenistä.

Ketkä ovat kunnan vaalikelpoisia jäseniä? Maalaiskuntain kunnallislain 10 § antaa tähän kysymykseen seuraavan vastauksen: vaalikelpoisia ovat kaikki kunnassa asuvat henkilöt, jotka ovat oikeutettuja valitsemaan valtuutettuja. Mutta tämä vastaus sisältää itsessään uuden kysymyksen, nimittäin kysymyksen siitä, miten saadaan selville, onko joku kunnassa asuva henkilö oikeutettu valitsemaan valtuutettuja vai ei, siis onko hän vaalioikeutettu vai ei. Tämä kysymys voidaan ratkaista kahteen eri suuntaan, joko ottamalla huomioon muodollinen peruste taikka aineellinen peruste. Muodollisen perusteen mukaan vaalioikeutetuksi katsotaan ainoastaan sellainen henkilö, joka viimeksi toimitettuja kunnallisvaaleja varten laadittuun vaaliluetteloon oli merkitty vaalioikeutetuksi kunnan jäseneksi. Aineellisen perusteen mukaan taas vaalioikeutettu on jokainen henkilö, joka toteuttaa ne asialliset edellytykset, jotka vaaditaan kunnan vaalioikeutetulta jäseneltä, elikkä siis henkilö, joka 1) on Suomen kansalainen, 2) on kunnan jäsen, 3) on ennen vaalivuoden alkua täyttänyt kaksikymmentäyksi vuotta, 4) on viimeksi toimitetussa hengillekirjoituksessa kunnassa hengillekirjoitettu ja 5) ei minkään mkl:n 9 §:ssä luetellun esteperusteen mukaan ole katsottava menettäneen vaalioikeuttaan. Vaikka nämä edellytykset täyttävää henkilöä ei syystä tai toisesta olisikaan merkitty viimeksi laadittuun vaaliluetteloon vaalioikeutetuksi, olisi hän siitä huolimatta, tämä aineellinen peruste hyväksyttäessä, vaalioikeutettu.

Kumpi näistä perusteista on oikea?

Presidentti Ståhlberg teoksessaan "Lait ja asetukset maalaiskuntain hallinnosta" siv. 104-105 asettuu sille kannalle, että maalaiskuntien kunnallislain 10 §:n sanamuodon mukaan vaalikelpoisuutta varten ei riitä se, että täyttää äänioikeuden aineelliset edellytykset, mutta ei sen muodollista edellytystä, vaaliluetteloon merkintää." Lainsäännöksistä johtuva vaatimus, että vaalikelpoisuutta varten pitää olla vaaliluettelossa, saattaa kyllä aiheuttaa jonkun verran hankaluutta, varsinkin kun vaaliluettelo nyt yleensä laaditaan vain joka kolmas vuosi eikä kuntaan muuttanutta voida valita kunnalliseen luottamustoimeen ennen uuden luettelon valmistumista. Mutta toiselta puolen se tuottaa vaaleihin varmuutta ja selvitystä, joka varsinkin monimutkaisissa valtuutettujen vaaleissa on tärkeä", kirjoittaa Ståhlberg.

Samalle kannalle, siis että muodollinen peruste on tässä suhteessa ratkaiseva, on korkein hallinto-oikeuskin, tosin äänestyksen jälkeen, asettunut (Kts. Maalaiskunta, vuosikerta 1927, siv. 321-323).

Tämän kannan hyväksyminen tietää kunnallislautakunnan jäsenten vaalissa siis sitä, että valtuusto ei saa kunnallislautakuntaan, enempää kuin kunnan hallintolautakuntiin yleensäkään, valita muita kuin sellaisia kunnassa asuvia henkilöitä, jotka olivat viimeksi toimitettuja kunnallisia vaaleja varten kunnassa valmistettuun vaaliluetteloon vaalioikeutetuiksi merkityt. Näinollen ei valtuusto esim. vuonna 1930 saisi kunnallislautakuntaan valita henkilöä, joka 1929 alussa on muuttanut kuntaan ja täyttää kaikki vaalioikeutetulle asetetut asialliset edellytykset, mutta ei ole tullut siinä kunnassa merkityksi vuonna 1928 toimitettuja kunnallisvaaleja varten valmistettuun vaaliluetteloon.

Tämän mukaan kunnallislautakuntaan ei voida valita henkilöä, joka on esim. vaalivuoden aikana muuttanut kuntaan ja siis ollut vaalioikeutettu toisessa kunnassa, ennenkuin hänet seuraavia kunnallisvaaleja varten laadittuun vaaliluetteloon oli siinä kunnassa vaalioikeutetuksi merkitty. Samassa asemassa on henkilö, joka esim. vaalivuonna on täyttänyt 21 vuotta ja henkilö, joka - syystä tai syyttä - on jäänyt vaaliluetteloon merkitsemättä äänioikeutetuksi, aina siihen asti kunnes heidät seuraavia vaaleja varten laadittavaan vaaliluetteloon merkitään. Näihin käytännöllisiin lopputuloksiin vie ylläselostettu kanta, jonka ehdottoman oikeuden sentään saattanee asettaa kysymyksenalaiseksi.

Kun kunnallislautakuntaan henkilöitä valitaan, ei vaalikelpoisuutta tarkastettaessa saa kiinnittää huomiota yksinomaan siihen seikkaan, onko henkilö vaalioikeutettuna ollut merkittynä viimeksi laadittuun vaaliluetteloon. On tarkastettava lisäksi, onko henkilö kenties myöhemmin menettänyt vaalikelpoisuutensa. Jos vaaliluetteloon vaalioikeutetuksi merkitty henkilö myöhemmin esim. on joutunut kunnalliskodissa annettavan täyden köyhäinhoidon varaan, tai on jättänyt kahden lähinnä edellisen vuoden kunnallisveronsa maksamatta muun syyn kuin kunnallishallituksen todistaman varattomuuden takia, tai on menettänyt kansalaisluottamuksensa, tai asetettu holhouksen alaiseksi j.n.e., ei häntä vaalikelpoisuutensa menettäneenä voida valita kunnallislautakuntaan enempää kuin muihinkaan kunnallisiin, vaalikelpoisuutta edellyttäviin luottamustehtäviin.

Kunnallislautakunnan luonteesta kunnan varsinaisen hallinnon hoitajana ja kunnan virka- ja palvelusmiesten toimien valvojana ja tarkastajana johtuu, että on katsottu välttämättömäksi kieltää eräiden kunnan vaalikelpoisten jäsenten valitseminen kunnallislautakuntaan. Mkl:n 45 §:n 2 mom. mukaan kunnallislautakuntaan ei saa valita kihlakunnantuomaria, kruununvoutia, nimismiestä, poliisia tai ulosottoapulaista, eikä myöskään kunnallislautakunnan tai kunnan hallintoa varten asetetun muun hallintokunnan virka- tai palvelusmiestä, joka on velvollinen tekemään toimestaan tiliä.

Tilintekovelvollisuus on tässä käsitettävä laajemmassa merkityksessä kuin velvollisuutena tehdä tiliä haltuun uskotuista varoista tai omaisuudesta yleensä. Velvollinen tekemään toimestaan tiliä on tämän lainkohdan mukaan jokainen kunnan palvelukseen otettu virka- ja palvelusmies, joka on velvollinen täyttämään jonkun kunnallisen hallintokunnan antamat käskyt ja jonka tehtävien suorittamista kunnan viranomaiset ovat oikeutetut valvomaan. Tilintekovelvollisuus siinä mielessä, että se tarkoittaa vain velvollisuutta tehdä tiliä omaisuuden hoidosta eikä muiden tehtävien täyttämisestä, ei tässä yhteydessä tule kysymykseen.

Tilintekovelvollisuus kunnallislautakunnalle tai muulle kunnan hallintokunnalle ei sinänsä tee henkilöä kelpaamattomaksi kunnallislautakuntaan. Mikäli tilivelvollisen toimi on n.k. luottamustoimi, toisin sanoen henkilö on kunnan jäsenenä ollut velvollinen toimen vastaanottamaan, taikka ei ole käyttänyt hyväkseen lain kunnan jäsenille eräissä tapauksissa myöntämää oikeutta kieltäytyä vastaanottamasta tällaista pakollista kansalaistehtävää, silloin voidaan kyseellisen toimen hoitaja valita jäseneksi kunnallislautakuntaan, vaikka hänen toimensa olisikin sellainen, että hänen tulee sen täyttämisestä tehdä tiliä joko kunnallislautakunnalle taikka muulle kunnan hallintokunnalle. Myöskään ei se seikka, että kunnan valittu luottamustoimenhoitaja saisi kunnalta palkkion toimestaan, tee häntä kelpaamattomaksi kunnallislautakuntaan. Kunnanvaltuuston puheenjohtaja ja jäsenet, kunnanvaltuuston asettamien lautakuntien, esim. köyhäinhoito-, asutus-, raittius-, terveydenhoito- y.m. lautakuntien puheenjohtajat ja jäsenet y.m. sellaiset kunnan luottamusmiehet ovat siis näistä toimistaan huolimatta vaalikelpoisia kunnallislautakuntaan.

Sensijaan kunnan virka- tai palvelusmiestä, joka on velvollinen tekemään toimestaan tiliä, ei voida kunnallislautakuntaan valita. Kunnan virka- ja palvelusmiehiä ovat ne julkioikeudellisia tehtäviä suorittavat henkilöt, jotka ovat suostumuksensa nojalla otetut kunnan palvelukseen, ja jotka saavat toimestaan kunnalta palkkauksen, mikä useimmiten on heidän varsinainen tulolähteensä. Kunnan virka- ja palvelusmiehiä ovat m.m. kunnankirjuri, kunnan rahastonhoitaja, kunnan kirjanpitäjä, kunnanlääkäri, kunnaneläinlääkäri, kansakoulunopettaja ja kunnan rakennusmestari. Tällaista kunnan virka- tai palvelusmiestä ei saa valita kunnallislautakuntaan, mikäli hän on velvollinen tekemään toimestaan tiliä joko kunnallislautakunnalle taikka muulle kunnan hallintokunnalle. Kunnankirjuri, kunnan rahastonhoitaja ja kunnan kirjanpitäjä ovat toimistaan tilivelvollisia, joten he eivät ole vaalikelpoisia kunnallislautakuntaan. Sama on laita kunnan kätilöön, kunnan rakennusmestariin, kunnalliskodin johtajaan ja hoitajaan, kunnan ammattientarkastajaan, kunnan rokottajaan, lastenvalvojaan, kansakoulupiirin taloudenhoitajaan, asutusneuvojaan, sekä kunnan tai manttaaliin pannun maan omistajain omistaman lainajyvästön hoitajaan nähden. Heistä jokainen on joko kunnallislautakunnan tai kunnan muun hallintolautakunnan valvonnan alainen ja velvollinen tekemään valvoja-lautakunnalleen tiliä toimestaan. Kunnallinen ulosottomies on rinnastettava ulosottoapulaisiin, joita ei saa kunnallislautakuntaan valita. Kunnanlääkärin, kunnaneläinlääkärin ja kansakoulunopettajan sensijaan ei voitane katsoa olevan sellaisessa valvonnanalaisuussuhteessa terveydenhoitolautakuntaan (vastaav. kunnallislautakuntaan) tai kansakoulunjohtokuntaan, että heitä ei voitaisi toimensa takia kunnallislautakuntaan valita.

Mkl:n 45 §:n 2 mom. säännöstä: "virka- ja palvelusmiestä älköön vastoin tahtoaan velvoitettako ottamaan vastaan tointa kunnallislautakunnassa" on aikaisemmin "Maalaiskunnassa" (vuosikerta 1923 siv. 25) tulkittu siten, että sellaista kunnan virka- ja palvelusmiestä, jonka ei tarvitse tehdä millekään kunnan hallintokunnalle tiliä toimestaan ja joka siis on vaalikelpoinen kunnallislautakuntaan, ei vastoin suostumustaan voida valita kunnallislautakuntaan. Tämä käsitys poikkeaa yleisesti oikeaksi tunnustetusta tulkinnasta, jonka mukaan yllä jäljennetyssä lainkohdassa tarkoitetaan - kuten ruotsalainen lakiteksti selvään ilmaiseekin - vain valtion ja kirkon virkamiehiä ja toimenhaltijoita, joiden suostumus kunnallislautakuntaan valintaa varten on välttämätön. Kunnan kunnallislautakuntaan vaalikelpoiset virka- ja palvelusmiehet sensijaan olisivat velvolliset vastoin tahtoaankin ottamaan vastaan toimen kunnallislautakunnassa. Presidentti Ståhlberg (Lait ja asetukset maalaiskuntain hallinnosta siv. 217) on asettunut tälle viimeksiselostetulle kannalle. Lainlaatijan tarkoituksen kannalta se ilmeisesti on oikea ja sen puolella ovat myös tarkoituksenmukaisuussyyt. Kunnalla täytyy olla oikeus käyttää palveluksessaan olevia kunnallislautakuntaan vaalikelpoisia henkilöitä kunnan keskeisimmän hallintokunnan toimissa.

Mkl:n 46 §:n 2 momentissa säädetään: "valitun kieltäytymisoikeudesta ja eroamisesta olkoon voimassa, mitä valtuutetuista on siinä suhteessa tämän lain 11 ja 13 §:ssä sekä kunnallisen vaalilain 43 §:ssä säädetty". Kunnan kunnallislautakuntaan vaalikelpoinen jäsen voi siis kieltäytyä ottamasta vastaan kunnallislautakunnan puheenjohtajan tai jäsenen tointa, mikäli hän joko on täyttänyt 60 vuotta tai kolmena lähinnä edellisenä vuonna on toiminut siinä kunnassa kunnanvaltuutettuna tai kunnallislautakunnan puheenjohtajana tai jäsenenä tai muun kunnan hallintokunnan puheenjohtajana. Tämä kieltäytymisoikeus on valitulla kunnallislautakunnan jäsenellä, vaikka hän ennen vaalin toimittamista ei olisikaan ilmoittanut kieltäytyvänsä kyseellisestä toimesta tai vaikka hän olisi nimenomaan ilmoittanut suostuvansa toimen vastaanottamaan.

Kunnanvaltuusto on velvollinen, kun kunnallislautakuntaan valittu pyytää eroa lautakunnasta ja esittää eronpyyntönsä perusteiksi toisen tai toisen yllä olevista kieltäytymisperusteista, myöntämään eron sitä pyytäneelle, mikäli peruste pitää yhtä tosiolojen kanssa. Ellei eroa myönnetä ja kunnanvaltuuston päätöksestä valitetaan, kumotaan päätös. Kunnanvaltuustolla ei yllämainittujen kieltäytymisperusteiden ollessa kysymyksessä ole harkintaoikeutta, myöntääkö se eron vai ei, lain säännös on ehdoton. Sensijaan jos kunnallislautakuntaan valittava tai valittu esittää pyynnön, ensimmäisessä tapauksessa, ettei häntä valittaisi lautakuntaan, jälkimäisessä, että hän saisi eron lautakunnasta, ja syyksi mainitsee sairauden tai kivulloisuuden taikka siviili-, sotilas- tahi kirkollisviran tai -palveluksen, perheolot taikka jonkin muun syyn, silloin valtuustolla on oikeus vapaasti tutkia ja harkita, onko ilmoitettu este todella niin pakottava ja pätevä, että pyyntöön pitäisi suostua. Maaherralla ja korkeimmalla hallinto-oikeudella on oikeus, milloin valitetaan valtuuston päätöksestä, jolla joltakin kunnallislautakunnan jäseneltä on evätty esim. sairauden perusteella pyytämänsä ero kunnallislautakunnasta, tutkia ja ratkaista, onko pyynnön perusteeksi esitetty sellaisia syitä, joiden nojalla valtuuston olisi pitänyt ero myöntää.