RIKSDAG OCH MAJORITETSREGERING

18. 9. 1963 i HELSINGFORS

Den reform av det politiska livet i Finland som inleddes för hundra år sedan och som ledde till den år 1869 stadfästa lantdagsordningen, innebar i och för sig ett mycket betydelsefullt framsteg, men var dock otillfredsställande redan med tanke på de dåvarande behoven. Som ett åskådligt exempel på detta kan nämnas, att 70,4 % av landets befolkning ännu år 1890 stod utanför de i lantdagen representerade stånden. År 1900 var invånarantalet i Finlands städer 331 000 personer och av dessa hade 23 500 personer eller 7,1 % politisk rösträtt. Samma år var de röstberättigades antal inom bondeståndet 102 184 personer, vilket innebär att endast 4,3 % av alla inbyggare i landskommunerna hade rösträtt inom bondeståndet. Ständerlantdagens representativitet var alltså mycket ringa.

Då ståndslantdagen avskaffades, allmän och lika rösträtt infördes, rösträttsåldern sänktes, diskvalifikationsgrunderna inskränktes och deltagarprocenten i de politiska valen blev allt högre innebar det att vår riksdag numera verkligen var folkvald.

Den ökade representativiteten hos riksdagen motsvaras också av en ökad kompetens. Folkrepresentationens viktigaste uppgift, lagstiftningen, var under ständerlantdagens tid i många avseenden inskränkt. Numera är riksdagens kompetens på lagstiftningens område, om vi lämnar vissa av speciella omständigheter beroende faktorer åt sidan, total och slutgiltig.

En lika stor principiell ändring till förmån för riksdagens kompetens har skett genom att parlamentarismen införts.

Enligt § 2 i regeringsformen skall det för statens allmänna styrelse finnas ett statsråd, bestående av en statsminister och ett nödigt antal ministrar. Till medlemmar av statsrådet kallar republikens president enligt regeringsformen 36 § för redbarhet och skicklighet kända infödda finländska medborgare. Statsrådets medlemmar bör åtnjuta riksdagens förtroende. Därmed är ett grundlagsfäst parlamentariskt styrelseskick gällande i Finland.

I avsaknad av detaljerade lagstadganden regleras parlamentarismen hos oss, liksom i så många andra länder, i första hand av konventionalregler och till sedvana utvecklad praxis, med andra ord av faktorer som lämnar rum för tolkning. T.ex. frågan, på vilket sätt riksdagens förtroende för regeringen skall manifesteras, är helt oreglerad i vår lagstiftning. Den juridiska doktrinen och praxis har dock utan undantag ställt sig på den ståndpunkten, att regeringen bör anses åtnjuta riksdagens förtroende ända tills riksdagen konstaterar, att detta förtroende inte föreligger. I praktiken innebär detta, att regeringen inte på förhand behöver inhämta riksdagens förtroende, utan detta anses föreligga tills motsatsen kommit till uttryck.

Folkrepresentationens huvuduppgifter har traditionellt varit lagstiftningen och folkets självbeskattning, som är förknippade med skötseln av statens hushållning. I och med parlamentarismen har riksdagens verksamhetsområde i högsta grad utvidgats, då riksdagen givits befogenhet att fatta beslut om den "allmänna styrelsen" i landet. Enligt det parlamentariska styrelseskicket tillkommer det riksdagen att besluta om den allmänna inriktning som skall följas vid skötseln av statsrådets uppgifter. Till detta styrelseskick hör också, att riksdagen har effektiva medel att trygga styrelsen så att den inte handhas på ett sätt som riksdagen inte kan godkänna.

Parlamentarismen har fötts i majoritetsvalens och tvåpartisystemets land, England. Där fungerar den oklanderligt. Men i länder med flere partier, av vilket inget har majoritet, är det svårt att tillämpa parlamentarismen. Den tyske politikern Friedrich Naumann varnade stiftarna av Weimarförfattningen och sade att proportionella val (dvs. ett mångpartisystem) och parlamentarism inte kan anpassas till varandra. Vi vet hur det gick med Weimarrepubliken.

Vid en granskning av hur det parlamentariska styrelseskicket fungerat i Finland, kan först några sifferuppgifter anföras. Sedan den 27 november 1917 är den regering, som nu har demissionerat, den 47:e i ordningen. Regeringarnas medellivslängd har således varit ca 11 1/2 månader. Majoritetsregeringarnas antal har varit 22 (av dem 4 under krigstid) och deras sammanlagda verksamhetstid har varit 22 år 5 månader. Minoritetsregeringarna har varit 19 till antalet och de har suttit 19 år 8 månader. Dessutom var Ingmans andra regering under 6 månader majoritetsregering och under 4 månader minoritetsregering. Expeditionsregeringarna har varit 5 under en sammanlagd tid av 2 år 1 månad. Av de regeringar, som har suttit vid makten under längre tid än genomsnittligt, har 10 varit majoritetsregeringar och 7 minoritetsregeringar. Den längsta verksamhetstiden uppvisar en minoritetsregering, Kivimäkis ministär under förra delen av 1930-talet, nämligen 3 år 10 månader.

Av denna utredning ser vi, att den s.k. minoritetsparlamentarismen hos oss - om vi frånser krigstidens 4 regeringar med en sammanlagd tid på 4 år 8 månader lämnas utanför - snarare har varit regel än undantag. Denna bild bekräftas av den omständigheten, att de politiska meningsmotsättningarna vid regeringsbildningen fem gånger har varit så stora, att det varit nödvändigt att ty sig till expeditionsministärer.

Är det någon mening med att förutsätta, att en regering som representerar en minoritet inom riksdagen åtnjuter riksdagsmajoritetens förtroende, dvs. på sätt och vis också oppositionens förtroende? Detta har man förutsatt i Finland under en tid av omkring två årtionden. Denna förutsättning har varit tillräcklig ur den skrivna lagens synpunkt och enligt den praxis som grundat sig på lagen: regeringen åtnjuter riksdagens förtroende tills riksdagens misstroende har konstaterats. Men någon parlamentarism i ordets egentliga bemärkelse är detta inte. Man har plägat kalla den minoritetsparlamentarism, ett ord som i sig självt begreppsligt är en språkgroda.

Riksdagens andel i lagstiftning och statshushållning är avgörande viktig, men regeringens betydelse är med tanke på statens fortgående styrelse lika viktig, ja viktigare i den meningen, att om regeringen begår grova fel t.ex. på utrikespolitikens område, kan inte ens riksdagen alltid korrigera dem. Då statens andel i all ekonomisk och social verksamhet under de senaste decennierna vuxit i oanat hög grad, har regeringens betydelse ökat i samma mån. Men regeringen kan verka målmedvetet, följdriktigt och på tillräckligt lång sikt ur samhällsutvecklingens synpunkt endast under förutsättning att den kan räkna med en relativt lång och tryggad verksamhetsperiod. Det har ofta sagts, att inget enskilt ekonomiskt företag skulle kunna arbeta framgångsrikt, om dess ledning växlade var elfte månad.

Ökningen av statsmaktens andel i och inverkan på landets ekonomiska liv nödvändiggör numera också långlivade regeringar. Medborgarna väntar sig att regeringsmakten i högre grad än tidigare skall ansvara för att det ekonomiska livet utvecklas, att utrikeshandeln främjas, att konjunkturväxlingarna utjämnas och att en utveckling sker även på näringslivets övriga områden. Detta gäller inte endast länder, som har ett socialistiskt ekonomiskt samhällssystem och tillämpar en statsledd, i detaljerna ingripande planhushållning. Det gäller i stigande grad även samhällen, som bygger på enskild äganderätt och enskild företagarfrihet. Också i dessa länder anses det nuförtiden allt oftare oundgängligt, att statsmakten uppgör långsiktiga planer för den ekonomiska utvecklingen och inriktar sig på att genomföra dem. Det minsta man i sådana förhållanden kan kräva av landets regeringsmakt är att regeringen med riksdagens stöd under en relativt lång period kan planera och vidtaga åtgärder, som tryggar en jämn utveckling av landets ekonomi och garanterar en tillfredsställande konkurrens för dess utrikeshandel.

Utan att vidlyftigare motivera nödvändigheten av långvariga regeringar konstaterar jag att det hos oss har varit och alltjämt är svårt att bilda sådana regeringar. Vårt splittrade partiliv, de inbördes motsättningarna mellan partierna, den försämrade atmosfären inom det offentliga livet, historiska faktorer - den senaste tiden hör ju också historien till - gör att tillämpningen av parlamentarismen, som i ordets egentliga betydelse blott innebär så kallad majoritetsparlamentarism, kommer att vara synnerligen svår i Finland. Därtill kommer, utom många andra omständigheter, återspeglingarna i vår inrikespolitik av den världsomfattande ideologiska kamp som äger rum i våra dagar. Perspektivet för vår inre utveckling är därför enligt min mening bekymmersamt. Envar inser, att en fast regeringsmakt är synnerligen viktig ur utrikespolitisk synpunkt. Ofta återkommande regeringskriser medför att republikens president i alltför hög grad kommer att svara för kontinuiteten inom utrikespolitiken. En långlivad majoritetsregering skulle minska behovet av republikens presidents verksamhet. Men speciellt bekymrad är jag i fråga om vår ekonomiska utveckling. Minoritetsregeringar, som växlar tid efter annan, eller majoritetsregeringar, som ofta sprängs på grund av inre motsättningar, kan inte upprätthålla en sund statshushållning och inte leda landets ekonomiska liv på ett sätt som den internationella konkurrensen kräver. Detta leder ofrånkomligt till att utvecklingen av kulturlivet blir lidande på grund av bristande ekonomiska förutsättningar. Om vi blir efter i denna utveckling innebär det att vi förlorar den ställning vi nu har bland kulturfolken.

Det kan kanske sägas att jag har målat fan på väggen. Det har jag faktiskt gjort och jag har gjort det med avsikt. Jag tror att jag känner till den fråga som jag talar om. Inom en överskådlig framtid kommer det att vara antingen helt omöjligt eller endast undantagsvis möjligt att bilda regeringar som sitter stadigt i sadeln och stöder sig på en organiskt enhetlig riksdagsmajoritet. Därför rekommenderar jag såsom det enda dugliga alternativet en samregering av alla partier. Jag nöjer mig med att endast framföra denna noggrant övervägda åsikt och berör inte synpunkter anknutna till mitt förslag. Men jag vill nämna den intressanta omständigheten, att samma uppfattning år 1927 framfördes av den kände vetenskapsmannen och statsmannen E. N. Setälä.