18.9.1963 Helsingissä

EDUSKUNTA JA

ENEMMISTÖHALLITUS

Sata vuotta sitten alulle pantu valtiollisen elämän uudistus, joka johti v. 1869 vahvistetun valtiopäiväjärjestyksen säätämiseen, oli sinänsä hyvin merkittävä edistysaskel, mutta jo silloisen ajan tarpeita silmällä pitäen kuitenkin epätyydyttävä. Siitä voidaan kuvaavana esimerkkinä mainita, että vielä v:n 1890 valtiopäivillä edustettujen säätyjen ulkopuolella oli 70,4 % maan väestöstä. Vuonna 1900 oli kaupunkiemme väkiluku 331 000 henkeä ja näistä oli valtiollinen äänioikeus 23 500 henkilöllä eli 7,1 %:lla. Samana vuonna oli talonpoikaissäädyn äänioikeutettujen määrä 102 184 henkilöä, mikä merkitsee sitä, että vain 4,3 %:lla kaikista maalaiskuntien asukkaista oli äänioikeus talonpoikaissäädyssä. Säätyvaltiopäivien representatiivisuus, edustavuus oli siis varsin vähäinen.

Säätyvaltiopäivien lakkauttaminen, yleisen ja yhtäläisen äänioikeuden toteuttaminen, äänioikeusikärajan alentaminen, esteperusteiden supistaminen sekä valtiollisten vaalien jatkuvasti kohoavat osanottoprosentit ovat merkinneet sitä, että eduskunnastamme on todella tullut kansan valitsema.

Eduskunnan representatiivisuuden lisääntymistä vastaa myös eduskunnan toimivallan laajeneminen. Kansanedustuslaitoksen tärkein tehtävä, lainsäädäntö, oli säätyvaltiopäivien aikana monella tavalla rajoitettu. Nykyään eduskunnan toimivalta lainsäädännön alalla, jos jätämme eräät olojemme erikoislaatuisuudesta aiheutuneet seikat tarkastelun ulkopuolelle, on totaalinen ja lopullinen.

Yhtä suuri periaatteellinen muutos eduskunnan toimivallan laajentamiseksi on tapahtunut, kun parlamentarismi on toteutettu. Hallitusmuodon 2 §:n mukaan valtion yleistä hallitusta varten on oleva valtioneuvosto, johon kuuluu pääministeri ja tarvittava määrä ministereitä. Valtioneuvoston jäseniksi tasavallan presidentti hallitusmuodon 36 §:n mukaan kutsuu rehellisiksi ja taitaviksi tunnettuja syntyperäisiä Suomen kansalaisia. Valtioneuvoston jäsenten tulee nauttia eduskunnan luottamusta. Suomessa on täten voimassa perustuslailla säädetty parlamentaarinen hallitustapa.

Yksityiskohtaisten lainsäännösten puuttuessa parlamentarismi meillä kuten niin monissa muissa maissa on ensi sijassa riippuvainen konventionaalisäännöistä ja tavanomaiseksi tulleesta käytännöstä, toisin sanoen verraten tulkinnanvaraisista seikoista. Esim. se, miten eduskunnan luottamus hallitukselle on osoitettava tai todettava, on lainsäädännössämme kokonaan määrittelemättä. Oikeustiede ja käytäntö on kuitenkin ilman yhtäkään poikkeusta asettunut sille kannalle, että hallituksella katsotaan olevan eduskunnan luottamus siihen saakka, kunnes eduskunta ilmaisee, että hallituksella ei tätä luottamusta ole. Käytännössä tämä merkitsee sitä, että hallituksen ei tarvitse etukäteen hankkia eduskunnan luottamusta, vaan sen edellytetään olevan olemassa siihen saakka, kunnes vastakohta on todettu.

Kansanedustuslaitoksen päätehtävänä on perinteisesti ollut lainsäädäntö ja kansan itseverotus, mikä liittyy valtion talouden hoitoon. Parlamentarismin mukana on kansaneduskunnan toimipiiriä verrattomasti laajennettu, kun siihen on siirretty siitä päättäminen, miten `yleistä hallitusta` maassa on hoidettava. Parlamentaarisen hallitustavan mukaan eduskunnan toimivaltaan kuuluu päättää siitä yleisestä suunnasta, jota valtioneuvostolle kuuluvien tehtävien hoidossa on noudatettava. Siihen kuuluu myös tehokkaan keinon varaaminen eduskunnalle sen turvaamiseksi, että hallitusta ei johdeta tavalla, jota eduskunta ei hyväksy.

Parlamentarismi on syntynyt enemmistövaalisysteemin ja kaksipuoluejärjestelmän maassa, Englannissa. Siellä se toimii moitteettomasti. Mutta monipuoluesysteemin maissa, joissa yhdelläkään puolueella ei ole enemmistöä, parlamentarismin toteuttaminen on vaikeaa. Saksalainen poliitikko Friedrich Naumann varoitti Weimarin valtiosäännön laatijoita sanomalla, että suhteellinen vaalitapa (so. monipuolisysteemi) ja parlamentarismi eivät sovi yhteen. Me tiedämme, miten Weimarin tasavalta loppui.

Kun tarkastellaan, miten parlamentaarinen hallitustapa meidän maassamme on onnistunut, voidaan aluksi esittää eräitä numeroita. Marraskuun 27. päivästä 1917 lähtien nykyinen, eroa pyytänyt hallitus on järjestyksessä 47:s. Hallitusten keski-ikä on siis ollut noin 11 1/2 kuukautta. Enemmistöhallituksia on ollut 22 (niistä 4 sota-ajan hallitusta), jotka ovat istuneet yhteensä 22 v. 5 kk., vähemmistöhallituksia on ollut 19, aika 19 v. 8 kk. Tämän lisäksi Ingmanin toinen hallitus oli 6 kk:n ajan enemmistöhallitus ja 4 kk:n ajan vähemmistöhallitus. Toimitusministeristöjä on ollut 5, jotka ovat istuneet 2 v. 1 kk. Niistä hallituksista, jotka ovat istuneet keskimääräistä elinikää kauemmin, on 10 ollut enemmistöhallituksia ja 7 vähemmistöhallituksia. Pisimmän ajan on ollut toimessa vähemmistöhallitus, Kivimäen hallitus 1930-luvun alussa, nimittäin 3 v. 10 kk.

Tästä selvityksestä havaitsemme, että ns. vähemmistöparlamentarismi, kun sota-ajan 4 hallitusta ja 4 v. 8 kk jätetään laskujen ulkopuolelle, on ollut meillä mieluummin sääntö kuin poikkeus. Tätä kuvaa vahvistaa se seikka, että viisi kertaa ovat poliittiset vastakohtaisuudet hallitusta muodostettaessa olleet niin suuret, että on ollut pakko turvautua toimitusministeristöihin.

Onko mielekästä edellyttää, että eduskunnan vähemmistön muodostavia ryhmiä edustava hallitus nauttii eduskunnan enemmistön siis tavallaan myös opposition luottamusta? Näin on Suomessa edellytetty kahden vuosikymmenen verran. Tämä edellytys on ollut riittävä kirjoitetulle laille ja siihen perustuvalle käytännölle: hallitus nauttii eduskunnan luottamusta, kunnes eduskunnan epäluottamus on todettu. Mutta parlamentarismia sanan varsinaisessa merkityksessä tämä ei ole. Sitä on ollut tapana nimittää vähemmistöparlamentarismiksi, mikä sana sellaisenaan on käsitteellinen sammakko.

Eduskunnan osuus lainsäädännön ja valtiontalouden alalla on ratkaisevan tärkeä, mutta hallituksen merkitys on eräässä mielessä valtion jatkuvan johtamisen kannalta yhtä tärkeä, tärkeämpikin sikäli, että jos hallitus tekee karkeita virheitä esim. ulkopolitiikan alalla, ei eduskuntakaan voi niitä aina korjata. Kun valtion vaikutus kaikkeen taloudelliseen ja yhteiskunnalliseen toimintaan on viime vuosikymmenien aikana kasvanut aivan arvaamattomassa määrässä, on hallituksen merkitys samassa mitassa lisääntynyt. Mutta hallitus voi toimia määrätietoisesti, johdonmukaisesti ja kansakunnan kehityksen kannalta välttämätöntä pitkää jänneväliä käyttäen ainoastaan sillä edellytyksellä, että sillä on ennalta arvioitavissa oleva suhteellisen pitkä ja turvattu toiminta-aika. On usein sanottu, että mikään yksityinen taloudellinen yritys ei voisi menestyksellisesti toimia, jos sen johto vaihtuisi joka 11. kuukausi.

Se kehityspiirre, joka nykyisin tekee pitkäikäiset hallitukset yhä välttämättömämmiksi, on valtiovallan osuuden ja vaikutuksen lisääntyminen maan talouselämässä. Kansalaiset odottavat hallitusvallan entistä enemmän vastaavan taloudellisen kasvun kehittämisestä, suhdannevaihtelujen tasoittamisesta, ulkomaankaupan edistämisestä ja monista muista talouspolitiikan aloista. Tämä ei koske vain sellaisia maita, jotka ovat omaksuneet sosialistisen talous- ja yhteiskuntajärjestelmän ja soveltavat valtion johtamaa, pitkälle yksityiskohtiinkin ulottuvaa suunnitelmataloutta. Se koskee kasvavassa mitassa myös yksityiseen omistusoikeuteen ja yksityiseen yrittäjänvapauteen rakentuvia yhteiskuntia. Näistäkin maista yhä useammassa pidetään nykyään välttämättömänä, että valtiovalta laatii pitkän tähtäimen taloudellisia kehityssuunnitelmia ja pyrkii ne toteuttamaan. Vähin, mitä maan hallitusvallalta voidaan näissä olosuhteissa vaatia, on se, että hallitus tietoisena eduskunnan tuesta voi tietyn suhteellisen pitkän ajan kuluessa suunnitella ja suorittaa toimenpiteitä, jotka turvaavat maan talouden tasasuhtaisen kehityksen ja tyydyttävät kilpailuolosuhteet sen ulkomaankaupalle.

Haluamatta enemmälti perustella pitkäaikaisten hallitusten välttämättömyyttä totean, että sellaisten hallitusten aikaansaanti on meillä ollut ja on edelleen vaikeaa. Puoluehajanaisuutemme, puolueiden keskinäiset vastakohtaisuudet, julkisen elämän pilaantunut atmosfääri, historialliset tekijät - lähimenneisyyskin kuuluu historiaan - maailmanlaajuisen ideologisen taistelun heijastuminen sisäpolitiikkaamme ja monet muut tekijät vaikuttavat siihen, että parlamentarismia, joka sanan varsinaisessa merkityksessä on vain ns. enemmistöparlamentarismia, tulee Suomessa olemaan erittäin hankalaa toteuttaa. Sisäisen kehityksemme näköalat ovat tämän vuoksi mielestäni huolestuttavat. Jokainen ymmärtää, että vakaa hallitusvalta on ulkopolitiikan kannalta erittäin tärkeää. Tiheästi uusiutuvat hallituspulat vievät siihen, että tasavallan presidentti joutuu liian suuressa määrin vastaamaan ulkopolitiikan jatkuvuudesta. Pitkäaikainen enemmistöhallitus vähentäisi tasavallan presidentin toimintaosuutta muutenkin. Mutta erityisen huolestunut olen taloudellisen kehityksemme suhteen. Tavan takaa vaihtuvat vähemmistöhallitukset tai sisäisiin riitoihin tavan takaa hajoavat enemmistöhallitukset eivät voi ylläpitää tervettä valtiontaloutta eivätkä johtaa maan talouselämää kansainvälisen kilpailun sille asettamia vaatimuksia vastaavalla tavalla. Tämä taas väistämättömästi johtaa siihen, että sivistyselämän kehittäminen joutuu taloudellisten edellytysten puuttuessa kärsimään. Jälkeenjääminen tällä alalla merkitsee sen aseman menettämistä, mikä meillä nyt on sivistyskansojen joukossa.

Voidaan sanoa, että olen maalannut paholaisen seinälle. Sen olen todella tehnyt ja hyvin vakain tuumin. Luulen tuntevani sen asian, mistä puhun. Elimellisesti yhtenäiseen eduskuntaenemmistöön rakentuvan vakaasti istuvan hallituksen aikaansaaminen näköpiirissä olevan tulevaisuuden aikana on joko täysin mahdotonta tai hyvin poikkeuksellista. Sen vuoksi suosittelen nähdäkseni ainoana käyttökelpoisena vaihtoehtona kaikkien puolueiden hallitusta. Tyydyn tässä yhteydessä jo ajan niukkuudenkin vuoksi ainoastaan tuomaan julki huolellisesti harkitun mielipiteeni, esittelemättä enemmälti ehdotukseeni liittyviä näkökohtia. Mielenkiinnon vuoksi mainitsen, että tämän saman kannan esitti tunnettu tiede- ja valtiomies E. N. Setälä v. 1927.