29.3.1965 Helsingissä

KUNNALLINEN ITSEHALLINTO

JA VERORASITUKSEN TASAAMINEN

Maamme paikallisen itsehallinnon kehityksessä merkitsi sata vuotta sitten annettu asetus maalaiskuntien kunnallishallinnosta käänteentekevää uudistusta. Silloin toteutettu hallinnollinen järjestely on pääpiirteittäin säilynyt tähän päivään saakka, vaikka kuntien luonne ja erityisesti niiden tehtävät ovat ajan vaihteluiden mukana suurestikin muuttuneet ja kehittyneet.

Voimakkaimman muutosvaiheensa kunnallinen itsehallinto koki itsenäisyytemme alussa. Kuntakokousjärjestelmästä siirryttiin pakollisiin kunnallisvaltuustoihin, joiden jäsenet oli valittava yleisen ja yhtäläisen äänioikeuden pohjalla. Kun näin oli luovuttu siitä periaatteesta, että kunnan asioista päätettiin maksettujen verojen voimalla, oli luotu pohja kunnalliselle kansanvallalle. Yhteiskunnan muuttumisesta ja sen tehtävien lisääntymisestä on sittemmin - pääasiassa toisen maailmansodan jälkeen - johtunut, että kunnallishallinto on saanut piirteitä, jotka tosiasiallisesti ovat merkinneet kunnan asukkaiden välittömän vaikutusvallan vähenemistä kunnallisia ratkaisuja tehtäessä.

Kunnallinen itsehallinto on saanut alkunsa siitä käsityksestä, että tietyllä alueella asuvien ihmisten naapuruussuhteesta johtuvien yhteisten tarpeiden vaarinottaminen ja tyydyttäminen voi parhaiten tapahtua asukkaiden valitsemien julkista valtaa käyttävien luottamusmiesten toimesta. On tietenkin niin, että julkisen vallan käyttäminen on valtion asia. Mutta tarkoituksenmukaisuussyyt ovat johtaneet siihen, että valtio on joutunut siirtämään tietyt asiaryhmät itsenäisten juridisten henkilöiden hoidettaviksi ja delegoinut niille julkista valtaa sitä varten, että ne voisivat annetusta tehtävästä selviytyä. Kunnillekin on julkista valtaa annettu sen vuoksi, että on katsottu tiettyjen paikallisesti rajoitettujen tehtävien olevan tarkoituksenmukaisimmin hoidettavissa kunnallisten elinten avulla.

Paikallisen itsehallinnon versomisvaiheessa kunnat olivat alueeltaan pieniä ja suuret erämaapitäjätkin olivat olosuhteidensa puolesta yhtenäisiä. Kunnan asukkaat elivät samantapaisten yleisten edellytysten alaisina, tuntien toistensa tarpeet ja puutteet. Paikallishallinnon hoitaminen itsehallinnon tietä oli niissä oloissa ideaalinen ratkaisu.

Mutta tänä päivänä tilanne on yleisesti ottaen toinen. Nopean yhteiskunnallisen kehityksen johdosta kunnille on annettu niin runsaasti uusia tehtäviä, että niitä ei enää voida menestyksellisesti hoitaa luottamusmiesten voimin, vaan ne vaativat erikoiskoulutuksen saanutta ammattiväkeä. Kuntien tehtäväpiirin jatkuva laajeneminen merkitsee kunnille kasvavaa taloudellista rasitusta, joka pienissä kunnissa monesti koetaan ylivoimaisen raskaana.

Kehitys kuntien yhdistämistä kohti näyttää täten luonnolliselta. Itse asiassa kehitys kohti suurempia toiminnallisia yksikköjä on monella muulla alalla meidänkin maassamme ehtinyt jo huomattavasti pitemmälle kuin kunnallisella.

Niin luonnollisena kuin pidämmekin pyrkimystä suurempiin, elinvoimaisiin kuntayksikköihin, eteemme nousee kuitenkin samanaikaisesti toinen ongelma: kuinka tehdä suurenevissa kunnissa mahdolliseksi kunnan jäsenten aktiivinen osanotto kunnalliseen hallintoon, kun kuntalaisilla ei muutoinkaan enää ole samaa läheistä kosketusta kuntaan ja sen hallintoon kuin ennen? Kärjistetysti sanottuna: kumpi on tärkeämpää, kunnallisten asioiden hoidon tehokkuus vai perinteinen kunnallinen demokratia? Taloudellisuuden ja hallinnon tehokkuuden kannalta pienten kuntien yhdistäminen saattaa monesti olla välttämätöntä. Mutta jos tällöin käy niin, että suurkunnan asukkailla ei ole historiallisiin perinteisiin pohjautuvaa yhteisyyden tunnetta, silloin on luotu valtion hallintopiiri, jolle suotu omien asioiden hallinto ei ole samaa itsehallintoa, jonka 100-vuotisjuhlaa nyt vietämme.

Kun kuntalaiset ovat käyneet vaaliuurnilla, niin seuraavien neljän vuoden aikana heillä ei ole oikeutta puuttua valituiksi tulleiden luottamusmiesten ja näiden valitsemien virkamiesten ratkaisuihin. Asukkaiden välitön intressi kunnan asioiden hoitoa kohtaan tästä syystä vähenee. Tällöin nousee esille kysymys: eikö nykyisin, hyvien kulku- ja tietoyhteyksien aikana, olisi mahdollista ottaa käytäntöön kansanäänestyssäännöstö kunnallisen itsehallinnon piirissä? Vuoden 1917 kunnallislaissahan sellainen oli, mutta se poistettiin jo v. 1919, koska katsottiin sen hidastavan kunnallisten ratkaisujen tekoa. Nyt kannattaisi varmaankin tutkia, eikö kansanäänestys olisi luotavissa tarkoituksenmukaiseksi siten, että siihen liittyvät haittavaikutukset suurimmalta osalta vältettäisiin. Eihän kansanäänestyksen esimerkiksi tarvitsisi välttämättä olla keino hakea muutoksia valtuuston päätöksiin, kuten oli laita v:n 1917 laissa. Varmaa joka tapauksessa on, että suhteellisen harvoinkin tapahtuvat kansanäänestykset olisivat omiaan pitämään kunna n asukkaiden keskuudessa yllä nykyistä parempaa kiinnostusta kunnan tehtäväpiiriin kuuluvia yhteisiä asioita kohtaan.

Kunnalliseen itsehallintoon kuuluu käsitteellisesti itsenäinen taloushallinto ja kunnan oma verotusoikeus. `Vanhan hyvän ajan` kunnallista itsehallintoa toteutettiin siten, että kunnan verojen suuruudesta päättivät ne kansalaisryhmät, jotka veroa eniten maksoivat ja jotka sen nojalla määräsivät kunnan asioista. Tällä perusteella kokoonsaaduilla verovaroilla sitten hoidettiin kunnan tehtäväpiiriin kuuluvat asiat, hyvin tai huonosti. Kuta vauraampia veronmaksajat olivat ja kuta kehittyneempi sosiaalinen mieli heidän keskuudessaan vallitsi, sitä paremmin esim. sivistys- ja sosiaalikysymyksistä kunnassa huolehdittiin. Selvää on, että mitä suurinta epätasaisuutta syntyi eri kuntien kesken.

Mutta valtiovallan tarkoitusperiin kuuluu, että kunnan tehtäväksi jätetyt asiat hoidetaan kaikkialla maassa samojen periaatteiden mukaan, niin että kansalaiset sekä kuntien omien että niille määrättyjen tehtävien osalta ovat samanarvoisia ja saavat yhteiskunnalta samat edut asuinpaikkaan katsomatta. Tämä piirre on vahvistunut kaikessa hallintotoiminnassa sitä mukaa kuin sosiaalinen mieli on yhteiskunnassa kehittynyt. Nykyisen käsityksen mukaan ei olisi oikein ja kohtuullista, jos rikkaassa kunnassa hoidettaisiin kansakouluasiat hyvin ja köyhässä kunnassa huonosti, jos lainkaan. Myös olisi väärin, jos terveydenhoidon kehittäminen laiminlyötäisiin köyhissä kunnissa. Itse asiassa säädöksissä, joilla valtiovalta on antanut kuntien toteutettavaksi tehtäviä, onkin havaittavissa pyrkimys samanarvoisuuteen ja -tasoisuuteen eri paikkakuntien kesken niiden etujen ja palvelusten kohdalta, joita kunta asukkailleen antaa.

Käytännössä on kuitenkin niin, että kun kunta joutuu suurelta osalta itse kustantamaan nuo palvelukset, se ei läheskään aina kykene toteuttamaan samanarvoisuutta. Asukkaiden alhaisen tulotason vuoksi kunnan verotulot eivät usein siihen riitä, eivät sittenkään, vaikka veroäyrin hintaa vuosi vuodelta nostetaan. Näin on jouduttu siihen, että köyhien, vähäväkisten ihmisten asuttamissa kunnissa veroäyrin hinta on korkeampi kuin varakkaammissa. Tätä kehitystendenssiä osoittaa se tosiasia, että kun veroäyrin hinta kymmenvuotiskautena 1954-64 esimerkiksi Helsingissä aleni 1,5 pennillä eli 13 pennistä 11,5 penniin, se eräissä Pohjois-Pohjanmaan, Pohjois-Savon ja Pohjois-Karjalan köyhissä kunnissa kohosi jopa 3-4 pennillä eli noin 11 pennistä 14-15 penniin.

Vaikkakin köyhien kuntien asukkaat joutuvat maksamaan tuloistaan suhteellisesti suuremman osuuden veroina kunnalle kuin rikkaampien kuntien asukkaat, eivät köyhien kuntien asukkaat todellisuudessa silti pääse osallisiksi samantasoisista palveluksista. Köyhien kuntien rahoitusmahdollisuudet eivät siihen yksinkertaisesti riitä. Kunnat joutuvat viivyttelemään valtion asettamien velvollisuuksien toteuttamisessa puhumattakaan siitä, että ne kykenisivät tarjoamaan asukkailleen niitä monia kunnan vapaan päätäntävallan nojalla toteutettavia yhteiskunnallisia etuja, joita varakkaammat kunnat asukkailleen tarjoavat.

On syytä vielä kerran toistaa, mistä siis on kysymys: kansalainen saa valtion yksityiskohtaisten määräysten turvin periaatteessa samat edut kunnan hoidettavien tehtävien osalta jokaisessa kunnassa, mutta kalliimman veroäyrin hinnan vuoksi hän saa maksaa yhteiskunnan palveluksista huomattavasti enemmän köyhässä kuin rikkaassa kunnassa. Ja epäsuhdetta lisää vielä se, että palvelusten määräkin on köyhissä kunnissa tosiasiallisesti vähäisempi.

Yleisesti myönnetään, että tämä kehitys on huolestuttava. Sanoisin puolestani: näköala on pelottava. Se ei ole pelottava ainoastaan sosiaalisessa mielessä, vaan kysymyksessä on noidankehää muistuttava institutionaalinen kieroutuma, jota näyttää olevan vaikeata oikaista tai murtaa. Sillä juuri köyhien kuntien ankarammat olosuhteet, huonommat kulkuyhteydet ja lopuksi kallis veroäyrin hinta muodostavat tehokkaan esteen uuden elinkeinotoiminnan hakeutumiselle niihin. Ja vain sitä tietähän yleinen vaurastuminen voi tapahtua. Itse itseään syöttävän älyttömän automaatin tehokkuudella ja armottomuudella näyttää siten nykypäivien Suomessa toteutuvan vanha sananparsi: rikkaat tulevat yhä rikkaammiksi ja köyhät yhä köyhemmiksi.

Sosiaalisen mielen vallallepääsy yhteiskunnassamme on ollut erittäin ilahduttava ilmiö. Kunnalliseen itsehallintoon se on sovitettu siten, että kunnat on velvoitettu esim. koulutusasioissa, sosiaalihuollossa, terveydenhoidossa jne. järjestämään asiat samalla tavalla koko maassa, niin että eriarvoisuutta ei syntyisi esim. kunnan varattomuuden tai epäedullisen maantieteellisen aseman johdosta. Mutta yhteiskunnan omatunto ei ole vielä niin herkkä, että se reagoisi, kun köyhän kunnan varattomat asukkaat joutuvat maksamaan huomattavasti enemmän niistä palveluksista, joita hyvää tarkoittava valtio on yksityiskohtaisin ohjein määrännyt kunnan antamaan asukkailleen.

En luule liioittelevani kun sanon, että edellä kuvatun arveluttavan kehityskulun oikaiseminen on kiireellinen kansallista suuruusluokkaa oleva tehtävä. Se ei kylläkään ole helppo. Yksistään lainsäädäntöteknisesti on kuntien valtionapusysteemin ja siihen liittyvien säädösten uusiminen valtava ja monisäikeinen tehtävä. Ja vanha kokemus on, että kun rikkaiden olisi luovuttava jostain köyhien hyväksi, joutuvat uudistuksen vetäjät alati tuntemaan olkapäissään näkymättömän kivireen painon. Enkä ihmettelisi, jos yksi ja toinen olisi päätynyt ajattelemaan, ettei edellä kuvaamastani noidankehästä ole ollenkaan ulospääsyä. Se, joka kokemusperäisesti on tullut tällaiseen käsitykseen, saattaa joutua - kunnallisen itsehallinnon ystävänäkin - asettamaan itselleen äärimmäisen kysymyksen: eikö näin epätasaisesti toteutuvasta kunnallisverojärjestelmästä olisi oikeudenmukaisuuden nimessä luovuttava ja varat kuntien tehtävien täyttämistä varten koottava tulo- ja omaisuusveron yhteydessä? Tällainen ajatus kuulostaa epäilemättä varsin yllättävältä. Mutta tasa-arvoisuuden aikaansaaminen kunnallisen itsehallinnon piirissä on myös siinä määrin vakava kysymys, ettei sitä ratkaistaessa pidä kaihtaa radikaalejakaan ajatuksia.

Suomen kansalaiset ovat yhdenvertaisia lain edessä. Meidän on pidettävä huoli siitä, että tasavertaisuuden periaate toteutuu myös silloin, kun kysymys on kansalaisen oikeudesta saada yhteiskunnalta palveluksia ja hänen velvollisuudestaan maksaa niistä - asuinpaikkakuntaan katsomatta. Mikäli yhdenvertaisuuden tässäkin suhteessa toteutamme, säilyy kunnallinen itsehallinto muuttuvassakin maailmassa sinä kulmakivenä, jona se kuluneet sata vuotta on ollut.