Equal in Law, Unequal in Fact : Racial and ethnic discrimination and the legal response thereto in Europe

Abstract

A peculiar circumstance characterizes the fight against racial and ethnic discrimination. On the one hand, international legal protection against these forms of discrimination appears to be exceptionally strong. Discrimination on the basis of ‘race’ is prohibited virtually by every key human rights document. The International Convention on the Elimination of all forms of Racial Discrimination has been ratified by none less than 173 countries. The EU Racial Equality Directive, for its part, has raised the standard of protection to an entirely new level across the EU.

On the other hand, racial and ethnic discrimination is still rampant everywhere in the world, including Europe. According to a large-scale survey published by the EU Agency for Fundamental Rights (FRA) in 2009, some 30% of the persons belonging to the surveyed immigrant and minority groups have experienced discrimination on account of their origin in the course of the past 12 months. Other quantitative and qualitative research undertakings have confirmed the high prevalence of discrimination in our contemporary societies. Contrary to popular beliefs and media reports that portray discrimination in terms of relatively rare incidents perpetrated by people belonging to rather marginal extremist movements (neo-nazism, skinheads, extreme right-wing groups), it is argued that contemporary forms of discrimination are recurring, take typically place in the course of everyday life (work, education, leisure), are often subtle (yet significant), and that it is ordinary people rather than extremists that tend to engage in it. Moreover, the study analyses the causes and consequences of discrimination, and concludes that discrimination and the disadvantage it engenders form a vicious circle that is very difficult to put a stop to.

The study sets out to analyse the gap between the ‘ideal’ and the ‘real’, the law and the reality. It analyses the contemporary forms of discrimination and how the international and European law attempts to cope with it. The approach is multidisciplinary: research findings from sociology and social psychology are used to analyse contemporary forms of discrimination and its causes and consequences, as well as to assess the effectiveness of the different possible countermeasures. Ordinary methods of legal interpretation are used to examine the current legal response to discrimination.

The study concludes that one of the key reasons why the legal protection offered by the international and European legal instruments is not effective is that it relies rather exclusively on an individual litigation based model of enforcement. This model is not particularly effective, because people who experience discrimination face many different hurdles in bringing legal action, in particular with respect to proving their cases. Indeed, only some 18% of the victims of discrimination report their experiences to the authorities or at the organisation where the discrimination took place. Overall, the study argues in favour of a need to engage in active policies for the promotion of equal rights and equal opportunities. It explores tools such as data collection, positive action and positive duties, and analyses how these can be used to promote equality. It moreover analyses and acknowledges the limited effectiveness of also these tools, and concludes that it will likely be the case also in the future that some individuals are equal in law but unequal in fact.

”Rotuun” ja etniseen alkuperään perustuvan syrjinnän kielto sisältyy kaikkiin keskeisiin ihmisoikeussopimuksiin. Yksi maailman eniten ratifioiduista ihmisoikeussopimuksista, YK:n kaikkinaisen rotusyrjinnän poistamista koskeva yleissopimus, koskee nimensä mukaisesti vain ja ainoastaan etnistä syrjintää. EU:n vuonna 2000 antama ns. rasismidirektiivi laajensi ja täsmensi suojaa syrjinnältä koko EU:n alueella ja johti esimerkiksi Suomessa yhdenvertaisuuslain (21/2004) antamiseen.

Oikeus yhdenvertaiseen kohteluun toteutuu silti erittäin huonosti Euroopassa niin kuin muuallakin maailmassa. Vuosittain miljoonat, todennäköisesti kymmenet miljoonat ihmiset kokevat syrjintää alkuperänsä perusteella pelkästään Euroopassa. EU:n perusoikeusviraston v. 2009 julkaiseman tutkimuksen mukaan n. 30% tutkittuihin vähemmistö- ja maahanmuuttajaryhmiin kuuluvista henkilöistä oli kokenut syrjintää viimeisen 12 kuukauden aikana. Useissa maissa ns. syrjintätestausmenetelmällä – jonka tuloksia pidetään erittäin luotettavina – saatujen tulosten mukaan maahanmuuttaja- tai vähemmistötaustaisia henkilöitä syrjitään keskimäärin joka kolmannessa työnhakuprosessissa.

Tutkimus pyrkii monitieteisellä ja kokonaisvaltaisella tavalla arvioimaan oikeussuojan tehottomuuden taustalla vaikuttavia syitä. Näitä syitä on useita. Oikeussuoja on suunnattu pääosin historiallisia (apartheid, rotuerottelu, holokausti) ja marginaalisia (uusnatsismi ja muu avoin rasismi) syrjinnän muotoja vastaan. Arkipäivän syrjintä, joka on usein peiteltyä ja johon syyllistyvät usein tavalliset ihmiset jopa tiedostamattaan, samoin kuin rakenteellinen syrjintä, jäävät usein oikeuden ulottumattomiin. Keskeisin heikkous on kuitenkin se, että oikeussuoja rakentuu ns. jälkikäteisen tuomioistuinkontrollin varaan: syrjintää kokeneiden henkilöiden oletetaan ryhtyvän pitkäkestoisiin ja potentiaalisesti kalliisiin oikeudellisiin toimenpiteisiin kokemansa vääryyden oikaisemiseksi. Tutkimusten mukaan vain n. 18% syrjintää kokeneista ryhtyy minkäänlaisiin toimenpiteisiin, ja kaikkiaan voidaan arvioida, että yli 90%:sesti syrjintä ei johda oikeudellisiin seuraamuksiin. Syitä sille miksi syrjintää kokeneet eivät ryhdy oikeudellisiin toimenpiteisiin on useita, mukaan lukien se, että syrjinnästä on vaikea saada näyttöä. Nykypäivän syrjintä onkin usein hienovaraista ja vaikeasti havaittavaa ja toteennäytettävää.

Syrjinnän vastaisen oikeuden painopistettä tulisi siirtää passiivisesta, jälkikäteiseen tuomioistuinkontrolliin nojaavasta täytäntöönpanon mallista aktiiviseen, ennaltaehkäisevään täytäntöönpanon malliin. Pelkän syrjinnän kiellon sijasta tulisi pyrkiä edistämään yhdenvertaisuuden toteutumista. Viranomaisten, työnantajien ja elinkeinoelämän tulisi ennakollisesti varmistaa se, että niiden menettelytavat varmistavat kaikkien ihmisten yhdenvertaisten oikeuksien ja mahdollisuuksien toteutumisen. Syrjinnän aktiivisella seurannalla, positiivisen erityiskohtelun käytöllä ja aktiivisten toimintavelvoitteiden asettamisella on erityisesti merkitystä. Kaikkea syrjintää ei näilläkään toimenpiteillä kuitenkaan pystytä kitkemään.