Valta ja vahinko. Julkisen vallan käyttäjän vahingonkorvausvastuu vahingonkorvauslaissa.

Abstract

The scope of the administrative machinery and the variety of the tasks entrusted to this machinery have increased the risk of injury or loss in administrative action. A claim for damages against the public authorities has been only sporadically discussed as a possible administrative remedy. The author shows in the dissertation that it is essential, for reasonsof due process, that the tort liability of the public authorities is organised in an appropriate manner, so that it safeguards also in practice the interests of persons sustaining injury or loss by reason of administrative action.

In administrative law, liability arising from the exercise of public power has been studied primarily as the personal liability of the individual official, rather than as the constitutionally protected due process right of a person who deals with the public authorities. In the dissertation, the tort liability of public authorities, that is, liability arising from the exercise of public power, is looked at as a phenomenon with links to tort law, administrative law, constitutional law and European law.

The dissertation covers the special characteristics of negligence in the exercise of public power, the compensability of non-pecuniary loss arising from the exercise of public power, and the significance of tort liability as a remedy for persons sustaining injury or loss in their dealings with the public administration.

The assessment of negligence on the part of the public authorities must be based on the requirements that the Constitution and the general principles of administrative law impose on administrative action. The duty to make a decision, the assumption of administrative competence and the requirement of appropriate action give rise to a legitimate expectation of the activities of the authorities being free of errors. In addition, the exercise of power inherent in an administrative legal relationship and the need to protect the legitimate expectations of private parties ought to lower the threshold of negligence in the activities of the authorities. The requirements in the Constitution and subordinate legislation concerning appropriate administrative action and administrative competence, as well as the pursuit of the objectives generally linked to the administrative action, mean that the standard of the duty of care owed by the public authorities ought to be higher than the general liability based on negligence.

According to section 118.3 of the Constitution of Finland everyone who has sustained injury or loss through an unlawful act or omission by a public official or other person performing a public task has the right to request that the public corporation, official or other person in charge of the public task be held liable in damages, as provided in more detail by an Act. Section 118.3 is a constitutionally protected right which can with justification be characterised as a basic right. As a constitutional right, it must be taken duly into account when the provisions on tort liability are being interpreted in the proper manner, that is, in a manner amenable to the Constitution.

The current restrictive provisions in the Tort Liability Act do not meet the legitimate requirements on the tort liability of public authorities, based on the development of tort law and considerations of modern administrative law and constitutional law. Sections 118 and 21 of the Constitution may be cited in support of an obligation to provide the victim with a better remedy than the one available at present. But to achieve this outcome, it is not enough to enact legislative amendments or to develop procedures; it is also necessary to adjust administrative attitudes.

Viranomaistoimintaan kohdistuvat laajenevat velvoitteet yhdessä julkishallinnon niukkojen resurssien kanssa johtavat vahinkoriskien lisääntymiseen.Tämän riskin vastapainoksi on tärkeää tehostaa hallinto-oikeussuhteen yksityisen osapuolen oikeutta vahingonkorvaukseen, kun vahinko aiheutuu. Tutkimuksessa perustellaan väitettä, jonka mukaan vahingonkorvausvastuuta osana hallinnon oikeussuojaa on tehostettava. Vahingonkorvausvastuu on usein todellisuudessa ainoa keino turvata viranomaistoiminnassa vahinkoa kärsineen oikeudet. Toistaiseksi viranomaistoiminnassa vahinkoa kärsineellä ei kuitenkaan ole oikeusturvaideaalin edellyttämää edullista ja joustavaa tapa saada asiansa tutkituksi ja oikeutta saada vahingonkorvausta silloin, kun vahingonkorvausvastuun edellytykset täyttyvät.

Hallinto-oikeudessa julkisen vallan käyttäjän vahingonkorvausvastuu on mielletty osaksi virkamiehen virkavastuuta eikä niinkään julkishallinnossa asioivan yksityisen oikeusturvaan kuuluvaksi perustuslakipohjaiseksi oikeussuojakeinoksi. Vahingonkorvausoikeudessa julkisen vallan käyttäjän tuottamusta on arvioitu kiinnittämättä riittävää huomiota julkishallinnon toimintaympäristöön ja hallinto-oikeussuhteen erityispiirteisiin. Väitöskirjassa on ollut tavoitteena yhdistää vahingonkorvausoikeudellinen ja hallinto-oikeudellinen tarkastelutapa siten, että myös näiden oikeudenalojen arvo- ja tavoitepohja otetaan huomioon.

Tutkimuksen mukaan perustuslaissa ja alemmanasteisessa lainsäädännössä asetetut vaatimukset asianmukaisesta hallintotoiminnasta ja viranomaisen asiantuntemuksesta sekä hallintotoimintaan liitettyihin tavoitteisiin pyrkiminen voivat tiukentaa julkisen vallan käyttäjän huolellisuusvaatimuksia verrattuna yleiseen tuottamusvastuuseen. Myös hallinto-oikeussuhteeseen liittyvä vallankäyttö ja yksityisen luottamuksen suojan tarve madaltavat tuottamuskynnystä.

Julkisen vallan käyttäjän korvausvastuuta kaventavat vahingonkorvauslain säännökset ovat ristiriidassa hallinto-oikeuden arvo- ja tavoitepohjan kanssa. Niitä voidaan kritisoida myös PL 118.3 §:n ja PL 21 §:n asettamien vaatimusten perusteella. Vahingonkorvauslain rajoitussäännökset rajoittavat lisäksi Euroopan ihmisoikeussopimuksen 6 artiklassa ja 13 artiklassa turvattujen oikeuksien toteutumista.

Väitöskirjassa puolletaan mahdollisuutta laajentaa korvauskelpoisten vahinkojen piiriä tilanteissa, joissa julkisen vallan käyttäjän lainvastaisesta toiminnasta on aiheutunut aineetonta vahinkoa, jota voidaan kuvata oikeusturvavahingoksi. Vahinko kohdistuu tällöin siihen oikeussuojaan, joka yksityiselle kuuluu hallinto-oikeussuhteessa.

Viranomaistoiminnassa aiheutuneiden vahinkojen selvittämisessä ja korvaamisessa ei ole kysymys ainoastaan vahinkojen rahallisesta kompensoinnista yksittäisessä tapauksessa vaan laajemmin viranomaistoiminnan luotettavuudesta ja oikeudenmukaisuudesta. Viranomaisten vahingonkorvausvastuun perusongelmaksi esitetään usein yksityisen oikeusturvan ja hyvän, demokraattisen hallinnon tasapainottaminen. Julkisen vallan käyttäjän korvausvastuu on perusteltua nähdä ennemmin demokratian osatekijänä, joka legitimoi julkishallinnon harjoittaman toiminnan.

Vahingonkorvausvastuu tulisi saattaa osaksi korkeatasoisen julkishallinnon toiminnan turvaamista. Tämän päämäärän saavuttaminen edellyttää paitsi lainsäädännön ja menettelyjen kehittämistä myös muutosta hallintokulttuurin tasolla. Julkisen vallan käytön seurauksena vahinkoa kärsineen oikeuksien tehokas toteuttaminen aiheuttaa julkishallinnolle kustannuksia, työtä ja vaivaa. Kysymys ei kuitenkaan ole vapaaehtoisuuteen ja solidaarisuuteen perustuvasta julkisen vallan käyttäjän myötätunnon osoituksesta vaan perustuslakiin perustuvasta velvollisuudesta.