Regulating Industrial Pollution : The Case of Finland

Abstract

This study based on regulatory theory aims to provide new insights on how Finnish air and water pollution regulation has worked. Which features make pollution regulation effective and efficient? Does pollution regulation foster technological development? Are new policy instruments replacing traditional regulation? What should the role of European-wide standards be? How could regulation be improved? These and other regulatory issues are examined.

Due to the preparation for EU membership, the amount of annually adopted environmental legislation peaked in 1994. However, excluding the impact of EU membership the amount of environmental legislation continues to increase. The rate of legislative change has been rapid. Only a few pieces of legislation in force were adopted prior 1990 and about one third is less than 5 years old. Most of new legislation relates to traditional regulation, although there is more legislation than before on economic instruments and other new policy instruments. However, the impact of new instruments on the total volume of legislation is slight. There is no evidence to suggest that the relevance of new policy instruments for the achievement of policy goals exceeds their relative amount. The relative role of environmental agreements not based on new legislation is even smaller. This does not support a significant shift towards new policy instruments as often suggested in the literature.

About 30 % of the environmental legislation between 1994 and 2003 was implementing EU legislation. This is more than in most other policy sectors. The most Europeanized environmental policies were waste, chemicals, and pollution control. It is likely that the EU impact is greater than the relative amount of implementing legislation suggests. Most substantial changes of environmental regulation are affected by EU policy.

In the long run, impacts on technological development are crucial for environmental policy. This study shows that water pollution regulation has often forced the pulp and paper industry to adopt new end-of-pipe technologies. In addition, this, with other factors, has influenced the development of process technologies.

Integrated pollution regulation (adopted in 2000) aimed to increase the effectiveness and efficiency of policy. Although the number of regulated units did not increase, the more comprehensive way of regulation improved its effectiveness. After the reform new opportunities to set priorities were also created and used. No impacts based on cross-media effects were observed. The fact that elements of the previous sectoral system were transferred to the new system hampered the achievement of the full potential of integrated regulation.

Integrated pollution regulation could be improved. In particular the regulation of minor activities should be made lighter through the repeal of obsolete requirements, development of new control methods and standardization of information gathering. With regard to major activities, the combination of economic instruments and integrated permitting would increase effectiveness and efficiency. The creation of common markets for those developing technologies would foster technological development. However, to ensure efficiency of regulation standard-setting should remain differentiated. The enlargement of the size of regulated unit would make it more efficient.

Key words: regulatory theory, policy evaluation, environment, pollution control, regulation, effectiveness, efficiency, technological development

Tämän sääntelyteroaan pohjautuvan tutkimuksen tavoitteena on kriittisesti arvioida teollisen toiminnan pilaantumisen ehkäisyn sääntelyä.

Vuosien 1988 ja 2003 välillä uuden ympäristölainsäädännön vuotuinen määrällinen huippu saavutettiin 1994. Tätä selittää valmistautuminen EU:n jäsenyyteen. EU:n jäsenyyden vaikutus poislukien, sääntelyn kasvu on ollut jatkuvaa. Muutos on ollut nopeaa. Harvat pilaantumista koskevat lait ja säädökset ovat vanhempia kuin 15 vuotta ja vajaa kolmannes on vain 5 vuotta vanhaa. Erityisesti perinteinen sääntely (command-and-control regulation) on kasvannut. Vaikka taloudellisten ja muiden uusien sääntelyvälineiden määrä on sekin kasvanut, niin niiden merkitys lainsäädännön kokonaisvolymiin on pieni. Ympäristösopimusten, jotka eivät edellytä lainsäädäntöä, rooli on Suomessa tätäkin pienempi. Uusien sääntelyvälineiden määräänsä suuremmalle merkitykselle ei löydetty tukea. Useimpia ympäristöongelmia, kuten happamoitumista, rehevöitymistä, vaarallisia aineita, pysyviä orgaanisia yhdisteitä, raskasmetalleja, haihtuvia orgaanisia yhdisteitä ja jäteiden käsittelyä säännellään pääasiassa perinteisen sääntelyn keinoin. Tiettyissä kysymyksissä, kuten energian tuotannon ja käytön sääntelyssä, taloudelliset ohjauskeinot ovat kuitenkin keskeisessä asemassa.

Määrällisesti mitattuna suurin osa ympäristölainsäädännöstä on kotimaista alkuperää. Kansallisesta ympäristölainsäädännöstämme noin 30 % oli vuosina 1994-2003 muodollisessa mielessä EU:n lainsäädännön täytäntöönpanoa. Tämä on enemmän kuin monilla muilla aloilla. Suurinta EU:n vaikutus oli jäte-, kemikaali- ja pilaantumissääntelyssä. On kuitenkin ilmeistä, että EU:n vaikutus on suurempi mitä täytäntöönpanosäädöksien määrä osoittaa. Monilla ympäristöaloilla merkittävät sääntelyn sisällön muutokset liittyvät EU:n sääntelyyn.

Pitkällä tähtäyksellä teknologisella kehityksellä on kriittinen merkitys ympäristöpolitiikan onnistumiselle. Vesien pilaantumislupa on käytetyn aineiston mukaan usein pakottanut paremman puhdistusteknologian käyttöönottoon massa- ja paperiteollisuudessa. Lisäksi sääntely on yhdessä muiden tekijöiden kanssa osaltaan edistänyt kehittyneemmän prosessitekniikan käyttöönottoa.

Vuonna 2000 käytöön otetun yhdennetyn pilaantumisen sääntelyyn tavoitteena oli sääntelyn vaikuttavuuden ja kustannus-tehokkuuden lisääminen. Sääntelyn muutos ei lisännyt säännetyjen toimintojen määrää, mutta se lisäsi sääntelyn vaikuttavuutta. Toimintoja säännellään nyt kokonaisvaltaisemmin. Sääntelyn kustannus-tehokkuutta lisäsi ympäristöinvestointien ajallinen priorisointi. Oletusta, että yhdennetty sääntely johtaisi edullisemman teknologian käyttöönottoon, ei pystytty vahvistamaan. Sektorikohtaisen järjestelmän piirteiden siirtäminen osaksi uutta järjestelmää on rajoittanut yhdennetyn sääntelyn koko potentiaalin hyödyntämistä.

Yhdennetyn sääntelyn etujen takia se muodostaa myös tulevaisuudessa teollisen toiminnan ympäristösääntelyn ytimen. Sitä on kuitenkin syytä tehostaa. Erityisesti pienimuotoisten toimintojen osalta vanhentunutta sääntelyä tulee poistaa, kevyempiä kontrollimuotoja kehittää ja päätöksenteon edellyttämiä tiedon keruumenetelmiä standardisoida. Erityisesti laajojen toimintojen osalta perinteistä sääntelyä tulee vahvistaa taloudellisella ohjauksella. Ympäristönsuojelun yhtenäinen taso koko EU:n alueella edistää teknologian kehittämistä. Sääntelyn kustannus-tehokkuus kuitenkin edellyttää tapauskohtaisen harkinnan säilyttämistä. Sääntely-yksikön laajentaminen lisäisi sääntelyn kustannus-tehokkuutta.

Avainsanat: sääntelyteoria, politiikan arviointi, ympäristö, pilaantumisen ehkäisy, sääntely, vaikuttavuus, kustannus-tehokkuus, teknologinen kehitys