Ministers as strategic political leaders? : Strategic political steering after NPM reforms in Finland

Abstract

This study explores strategic political steering after the New Public Management (NPM) reforms, with emphasis on the new role assigned to Government ministers in Finland. In the NPM model, politicians concentrate on broad, principal issues, while agencies have discretion within the limits set by politicians. In Finland, strategic steering was introduced with Management by Results (MBR), but the actual tools for strategic political steering have been the Government Programme, the Government Strategy Portfolio (GSP) and Frame Budgeting. This study addresses these tools as means of strategic steering conducted by the Cabinet and individual ministers within their respective ministries. The time frame of the study includes the two Lipponen Cabinets between 1995 and 2003. Interviews with fourteen ministers as well as with fourteen top officials were conducted. In addition, administrative reform documents and documents related to strategic steering tools were analysed.

The empirical conclusions of the study can be summarised as follows: There were few signs of strategic political steering in the Lipponen Cabinets. Although the Government Programmes of both Cabinets introduced strategic thinking, the strategic guidelines set forth at the beginning of the Programme were not linked to the GSP or to Frame Budgeting. The GSP could be characterised as the collected strategic agendas of each ministry, while there was neither the will nor the courage among Cabinet members to prioritise the projects and to make selections. The Cabinet used Frame Budgeting mainly in the sense of spending limits, not in making strategic allocation decisions. As for the GSP at the departmental level, projects were suggested by top officials, and ministers only approved the suggested list. Frame Budgeting at the departmental level proved to be the most interesting strategic steering tool from ministers’ viewpoint: they actively participated in defining which issues would need extra financing. Because the chances for extra financing were minimal, ministers had an effect only on a marginal share of the budget. At the departmental level, the study shows that strategic plans were considered the domain of officials. As for strategies concerning specific substances, there was variation in the interest shown by the ministers. A few ministers emphasised the importance of strategic work and led strategy processes. In most cases, however, officials led the process while ministers offered comments on the drafts of strategy documents.

The results of this study together with experiences reported in other countries and local politics show that political decision-makers have difficulty operating at the strategic level. The conclusion is that politicians do not have sufficient incentive to perform the strategic role implied by the NPM type of reforms. Overall, the empirical results of the study indicate the power of politics over management reforms.

Ministerit strategisina johtajina

1990-luvun hallinnon uudistukset toivat mukanaan ajatuksen ministereistä strategisina johtajina. Minna Tiilin Lipposen hallitusten ministereihin kohdistuneen tutkimuksen mukaan näin ei ole kuitenkaan todellisuudessa käynyt. Tutkimuksen aineiston muodostivat ministereiden ja virkamiesten haastattelut sekä strategiatyökaluihin ja hallinnon kehittämiseen liittyvät asiakirjat.

Uuden julkisjohtamisen (NPM) periaatteiden mukaan uudistetussa hallinnossa ministereiden roolina on tehdä strategisen tason päätöksiä, jolloin operatiiviset päätökset jäävät virastotason virkamiehille. Toisin sanoen ministereiden tulisi keskittyä pitkän aikavälin politiikan linjaamiseen ja yleisen tason tavoitteenasetteluun. Käytännössä strateginen poliittinen ohjaus tapahtui Lipposen hallituksissa hallitusohjelman, hallituksen strategiasalkun ja budjetin kehysmenettelyn kautta sekä ministeriöstrategioiden avulla.

Hallitusohjelmaa voi pitää toimivana poliittisen ohjauksen välineenä, mutta kovin strateginen se ei ole ollut: hallitusohjelma on ollut liian moniaineksinen. Hallitusohjelman toimeenpanoa yritettiin terävöittää hallituksen strategia- tai hankesalkulla. Hankesalkku kuitenkin syntyi kokoamalla yhteen ministeriöiden ehdotukset hallitusohjelmaan liittyvistä hallinnonalansa keskeisistä hankkeista, jolloin salkusta tuli laaja kokoelma hankkeita ilman strategista fokusta ja vahvaa poliittista ohjausta. Kehysmenettely puolestaan typistyi budjettikattojen asettamiseksi ilman strategista keskustelua hallituksen poliittisten painopisteiden asettamisesta. Ministereillä oli kuitenkin tärkeä rooli päätettäessä siitä, mihin kohteisiin ministeriö tavoitteli lisää määrärahoja, mutta lisärahoituksen vähäisyyden vuoksi strateginen poliittinen ohjaus jäi marginaaliseen rooliin. Ministeriöiden strategiavalmistelussa ministerin rooli ei tyypillisesti ollut kovin vahva. Koko ministeriön kattavat strategiat koettiin virkamiesvetoisiksi kun taas erilaisten alastrategioiden kohdalla poliitikkojen kiinnostus oli voimakkaampaa, joskin vaihtelevaa.

Tutkimus vahvisti näkemykset, joiden mukaan ministereiden toimiminen NPM-mallin mukaisina strategisina johtajina on epätodennäköistä. Yksityiskohtaisen päätöksenteon mahdollisuuksia on merkittävästi kavennettu, mutta aktiivisessa mielessä strateginen poliittinen ohjaus on ollut vaatimatonta. Yksittäiset poliitikot voivat osoittaa strategisen visionäärin tai johtajan taitoja, mutta on epätodennäköistä, että hallintoa ja menettelytapoja uudistamalla kaikista ministereistä kehittyisi strategisia johtajia.

Väitöskirjan englanninkielinen nimi on ”Ministers as strategic political leaders? Strategic political steering after NPM reforms in Finland”, suomeksi ”Ministerit strategisina poliittisina johtajina? Strateginen poliittinen ohjaus NPM-uudistusten jälkeen Suomessa.”