Säätiön tehokkuus : Corporate governance -säännösten vaikutuksesta säätiön tarkoituksen tehokkaaseen toteuttamiseen

Abstract

The efficiency of foundations The effect of corporate governance provisions on the ability of foundations to fulfil their purpose efficiently

This study primarily relates to the preventive aspect of the structures that protect foundation assets, as regulated by the valid Foundations Act (Säätiölaki in Finnish), and focuses on provisions concerning the election, supervision and compensation of management. The first objective is to analyse how well the structure and norms of Finland's Foundations Act serve to fulfil the purpose of foundations. The second objective is to use the above results to assess the differences between the provisions of the Foundations Act and the Companies Act (Osakeyhtiölaki in Finnish) in motivating management to fulfil its purpose efficiently. The third and final objective is to present conclusions, as well as de lege ferenda perceptions.

The study is divided into two main chapters. Chapter 3 presents a legal-dogmatic view. Chapter 4 compares the provisions of the Foundations Act and the Companies Act legally from a legal-economic perspective. The theoretical comparative analysis is based on an economics theory in which the Companies Act is considered as a model agreement whose provisions are aimed at reducing the transaction costs arising from the agreement. The theory is tested against the corresponding provisions of the Foundations Act, and the theory of asymmetric information and the principal-agent dilemma is also applied. The starting assumptions are efficiency and the rationality of the individual, while the existence of transaction costs is also recognised.

The only mandatory administrative body of a foundation is the board of directors, which sees to the affairs of the foundation in compliance with the law and the foundation's by-laws. The foundation's by-laws specify how the directors are to be appointed. The by-laws may also provide for a body above the board of directors that can be entrusted with exclusive decision-making power in certain matters. However, the board of directors is the only administrative body with the power to represent the foundation. The foundation must have a minimum of one auditor, appointed as specified in the by-laws. It is supervised by a government authority (by the National Board of Patents and Registration in Finland) which oversees that the foundation is administered in compliance with the law and the foundation's by-laws. The foundation’s financial statements and audit report are key tools in the supervision process. The government authority also has other means of intensified supervision at its disposal – which may only be used, however, if a member of an administrative body is accused of a punishable act.

Shareholders wield the ultimate power in a limited liability company. The board of directors is the only mandatory administrative body. A shareholders' meeting (general meeting) elects the board, unless the company's by-laws stipulate that it must have a supervisory board which elects the board of directors. Nevertheless, it is the general meeting that elects the supervisory board, if one exists, or at least the majority of it. A limited liability company must have at least one auditor, who must be elected by the shareholders.

The mandatory provisions of the Companies Act concerning the election of management lead, more efficiently than the corresponding, non-mandatory requirements of the Foundations Act, to a minimisation of those agreement costs that result from adverse selection. In addition, the mandatory provisions of the Companies Act concerning the election of an auditor, unlike their non-mandatory counterparts in the Foundations Act, result in a minimisation of transaction costs caused by the moral hazard of management.

The Companies Act enforces a clear division of power between the main players. Moreover, a supervisory board always supervises the board of directors. Due to these mandatory re-quirements, shareholders can exercise firm control over the directors and can make such agreements that serve to minimise the principal’s risks related to an agent and the resulting transaction costs. The Foundations Act, too, has mandatory provisions on the division of power between a board of directors and a supervisory body, if such exists. On the other hand, the Foundations Act has no mandatory provisions on the tasks of the supervisory body, such as overseeing the board of directors. As a result of this and other factors, the Foundations Act provides less incentive for management to fulfil its purpose than the Companies Act does.

The structure of the Companies Act concerning the formal organisation of a limited liability company enables a clear division of responsibilities through individual provisions. As the provisions are mandatory in nature, they lead to a minimisation of transaction costs. When, additionally, the corresponding provisions concerning the initiation of legal action are partly mandatory, the Companies Act minimises agent-related costs. Efficiency is increased by the power of the supervisory board, if one exists, to convene extraordinary general meetings and the shorter-than-normal periods within which lawsuits must be brought. As with the Companies Act, the structure of the Foundations Act concerning the formal organisation of a foundation also enables a clear division of responsibilities through individual provisions. However, the fact that the Foundations Act does not stipulate mandatory supervision of the board of directors by a supervisory body nor, even if the foundation’s by-laws stipulate such supervision, the methods for so doing means that the Foundations Act provides less incentive for management to fulfil its purpose than the Companies Act does.

The Companies Act provides for efficient internal control. In foundations, this control has been assigned by law to a government authority. But because the Foundations Act does not ensure the independence of the auditor, it cannot guarantee the efficiency of supervision. Furthermore, the government authority’s lack of an incentive leads to inefficient control.

The Companies Act does not regulate the compensation of directors. However, the principle that work must be compensated is implicit. The Foundations Act explicitly states – albeit in somewhat contradictory form – that members of an administrative body may be paid a reasonable fee, unless such payment is prohibited by the by-laws. Rational as they are, individuals react to monetary incentives. For this reason, the Foundations Act should also embody the principle that work must be compensated.

Corporate governance systems aim at improving owner control. Their mechanisms and controls are intended to reduce inefficiency resulting from moral hazard and adverse selection. The author argues, on the basis of theoretical comparative analysis, that the corporate governance provisions of the Companies Act, concerning the election, supervision and compensation of management, contain more powerful incentives for management to fulfil its purpose efficiently than the corresponding provisions of the Foundations Act. In summary, there appears to be room for improvement in the currently valid Foundations Act.

Voimassa olevassa säätiölaissa on tehostamisen varaa

Suomessa säätiölainsäädäntö elää varsin mielenkiintoista vaihetta. Oikeusministeriö tutkii tätä kirjoitettaessa säätiöiden valvonnasta vastaavan viranomaisen aloitteesta tarvetta lain uudistamiseen. Samalla keskustellaan siitä, että valtion kyky tuottaa hyvinvointipalveluja entiseen malliin on heikentynyt. On alettu kiinnittää huomiota kolmanteen sektoriin, jossa säätiöt ovat merkittäviä toimijoita. Säätiöt voidaan nähdä yhtenä vaihtoehtoisena organisaatiomuotona, jota tarvitaan erilaisten yhteiskuntakehitystä ylläpitävien ja sitä edistävien toimintojen hoitamisessa. Avainkysymykseksi nousee niiden tehokkuus.

Tutkimuksen tavoitteet keskittyvät säätiön tehokkuuteen

Tutkimus koskee ensisijaisesti voimassa olevan säätiölain sääntelemää säätiöomaisuuden ennalta ehkäisevää suojarakennetta keskittyen johdon valintaa, valvontaa ja palkkioita koskeviin säännöksiin. Ensimmäisenä tavoitteena on lainopillisesti tutkia, kuinka säätiölain rakenne ja kyseiset säännökset toteuttavat säätiön tarkoitusta. Toisena tavoitteena on edellä saatuja tutkimustuloksia hyödyntäen arvioida lainopillisesti oikeustaloustieteellisestä näkökulmasta säätiölain ja vastaavien osakeyhtiölain säännösten eroja johdon kannustavuudessa toteuttaa tarkoitusta tehokkaasti. Kolmantena tavoitteena on esittää johtopäätökset sekä de lege ferenda - näkemykset siitä, millä lainsäädännöllisillä keinoilla säätiöiden tehokkuutta voidaan lisätä.

Osakeyhtiölain säännökset kannustavat säätiölakia enemmän tarkoituksen tehokkaaseen toteuttamiseen

Säätiön ainoa pakollinen toimielin on hallitus. Sen tulee hoitaa säätiön asioita lain ja säätiön sääntöjen mukaan. Hallituksen jäsenen valinnasta on määrättävä säännöissä ja mikäli niin määrätään, hallitus voi myös valita itse itsensä, mikä käytännössä useimmiten tapahtuukin. Säännöissä voidaan myös määrätä, että hallituksen yläpuolella on toimielin, jolle säännöissä voidaan antaa yksinomaista päätösvaltaa tietyissä asioissa. Toisaalta vain hallitus voi toimielimenä edustaa säätiötä. Säätiössä on oltava vähintään yksi tilintarkastaja, jonka valinnasta tulee määrätä säännöissä. Hallitus voi valita myös tilintarkastajan, mikä käytännössä useimmiten tapahtuukin. Siten valvottava valitsee itselleen valvojan. Säätiön valvonnasta vastaa säätiölain pakottavien säännösten mukaan viime kädessä viranomainen. Keskeisenä valvontamateriaalina on juuri tilinpäätös- ja tilintarkastusaineisto.

Osakeyhtiössä ylintä valtaa käyttävät osakkeenomistajat. Yhtiökokous valitsee hallituksen, jollei yhtiöjärjestyksessä määrätä hallintoneuvostosta ja siitä, että hallintoneuvosto valitsee hallituksen. Toisaalta osakeyhtiölain pakottavien säännösten mukaan yhtiökokous valitsee mahdollisen hallintoneuvoston tai ainakin sen enemmistön. Osakeyhtiössä on oltava vähintään yksi tilintarkastaja, jonka aina pakottavasti valitsevat osakkeenomistajat. Osakeyhtiölain johdon valintaa koskevat pakottavat säännökset johtavat SäätiöL:n tahdonvaltaisia tehokkaammin negatiivisesta valikoitumisesta johtuvien kustannusten vähenemiseen. Lisäksi tilintarkastajan valintaa koskevan pakottavan säännöksen johdosta, toisin kuin säätiölain tahdonvaltaisen, vähenevät myös johdon moraalikadosta aiheutuvat transaktiokustannukset.

Osakeyhtiölaissa on säädetty pakottavasti selkeä toimivallanjako keskeisten toimijoiden välillä. Lisäksi hallintoneuvosto aina valvoo hallitusta. Näiden pakottavien säännösten johdosta osakkeenomistajalla on mahdollisuus sekä vahvaan johdon valvontaan että sellaisen sopimuksen solmimiseen, jonka avulla osakkeenomistajan johdosta johtuvat riskit ja niistä johtuvat transaktiokustannukset vähenevät. Myös säätiölaissa säädetään pakottavasti hallituksen ja hallintoneuvoston välisestä toimivallanjaosta. Toisaalta säätiölaissa ei säädetä pakottavasti hallintoneuvostolle kuuluvista tehtävistä, kuten hallituksen valvonnasta. Muun muassa tämän pakottavan säännöksen puuttuessa säätiölain kannustavuus johdon toteuttaa tarkoitusta tehokkaasti on osakeyhtiölakia heikompi.

Myös osakeyhtiön muodollista organisaatiota koskeva rakenne mahdollistaa yksittäisten säännösten avulla tapahtuvan selkeän vastuunjaon. Pakottavina ne vähentävät transaktiokustannuksia. Kun lisäksi niitä vastaavat kanteennostoa koskevat säännökset ovat osin pakottavia, osakeyhtiölaki myös tältä osin vähentää johdosta aiheutuvia kustannuksia. Tehokkuutta lisää hallintoneuvoston mahdollisuus, mikäli niin yhtiöjärjestyksessä määrätään, päättää ylimääräisen yhtiökokouksen pitämisestä sekä normaalia lyhyemmät vastuuta koskevat kanneajat. Myös säätiölain muodollista organisaatiota koskeva rakenne mahdollistaa yksittäisten säännösten avulla tapahtuvan selkeän vastuunjaon. Toisaalta säätiölaissa ei ole pakottavasti säädetty hallintoneuvostolle hallituksen valvontaa eikä mikäli siitä säännöissä määrättäisiinkin myöskään keinoja sen suorittamiseksi. Siksi säätiölaki myös tältä osin on osakeyhtiölakia tehottomampi.

Osakeyhtiössä on osakeyhtiölain mukaan tehokas sisäinen valvonta. Säätiössä on säätiölain mukaan pakottava ulkoinen valvonta. Valvonnasta vastaa viranomainen. Toisaalta, koska säätiölaki ei takaa tilintarkastajan riippumattomuutta, se ei myöskään takaa viranomaisvalvonnan tehokkuutta. Viranomaisella on käytössään myös muita valvontaa tehostavia keinoja. Toisaalta vain siinä tapauksessa, että mainittujen säätiön elinten jäsen on syyllistynyt rangaistavaan tekoon, sillä lain mukaan on toimintavelvollisuus. Myös viranomaisen kannustimien puute johtaa valvonnan tehottomuuteen.

Osakeyhtiölaissa ei säädetä johdon palkkioista. Toisaalta edeltävän lain ja sen esitöiden perusteella se sisältää periaatteen, että työstä on maksettava palkka. Säätiölaissa säädetään, tosin ristiriitaisesti, että toimielimen jäsenelle voidaan maksaa kohtuullinen palkkio, mikäli sitä ei ole säännöissä kielletty. Yksilö on rationaalinen toimija, joka reagoi hintakannustimiin. Siksi myös säätiölain tulee sisältää periaate, että työstä on maksettava palkka.

Corporate governancella pyritään parantamaan omistajaohjausta. Sen mekanismien ja valvontojen tarkoituksena on vähentää tehottomuutta, joka aiheutuu moraalikadosta ja negatiivisesta valikoitumisesta. Sovellettuna corporate governance soveltuu myös muihin yhteisötyyppeihin, kuten säätiöihin. Suoritetun teoreettisen vertailuanalyysin tuloksena kirjoittaja väittää, että osakeyhtiölain johdon valintaa, valvontaa ja palkkioita koskevat corporate governance -säännökset sisältävät säätiölain vastaavia tehokkaammat kannustimet johdon toteuttaa tarkoitusta tehokkaasti.